下一代合作范本与中国应对

CPTPP的组织和运行创立了新的模式，呈现出正式组织形式的式微与全球行政法兴起的特点，深刻影响了同时期以及今后的“巨型FTA”的组织运作。可以发现，各国在同一时间段内谈判的自由贸易协定大都采取了委员会制或联合委员会制。正在谈判中的《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协议》（TTIP）、《服务贸易协定》（TISA）很大程度上会选择参考类似形式的组织管理模式。由此形成的全新组织合作模式，将会给现存国际组织以及包括中国在内的申请加入国带来全新的挑战。如何适应这种来自全球行政法带来的变革则是各方共同需要面对的现实问题。历史上，中国参与国际合作的发展路径并非遵循“双边—区域—多边”演进规律，长期以来在中间“区域国际法”这一环节进程缓慢。^[76]当中国决定正式提出申请加入CPTPP，这背后除了反映出中国意在补强区域规则的参与、构建和引领这个环节之外，还反映出中国深化改革的决心，即为适应区域贸易和投资规则而倒逼自身国内层面的规则更新。这些改变旨在满足CPTPP对其成员在贸易规则领域内的基本要求。而这些法律层面的变化将会在未来的运行和适用过程之前逐渐展开。CPTPP之于中国，当前首先需要考虑的是如何构建起对其合法性的分析论证和在此基础上的认同。

一个机构的合法性，被认为是该机构的目标和实践与为其权力提供正当理由的信念、价值观和期望相一致的结果。这是根据某些规范假设和标准来判断的。如果一个机构的结构、程序和行动符合特定的规范标准，如以某种表示同意、机构完整性或促进正义为基础，则通常认为该机构具有规范性合法性。然而，这些标准并不是普遍的，也不是随时间而变化的，而是通过辩论、说服和社会化的结果。^[77]这个过程无一例外深受国际社会变化的影响。一个组织机构合法性的分析，可以从该组织的输出、过程和结构三个维度进行观测。^[78]输出的合法性是通过组织对某一目标结果构建起共同信念，以及组织实现这些结果的能力达成的。《联合国宪章》确定了人类社会和平与发展两大主题，在联合国安理会这一能够作出具有强制约束力决议的机构的推行下，联合国在维护世界和平和安全的进程中扮演着举足轻重的角色，其合法性也由此而来。过程的合法性是组织通过程序的选择、确保权力以正当方式行使。国际组织的大小国地位平等原则、法律的平等适用、透明度和程序参与等功能也反过来增强了组织的合法性来源。结构合法性则是通过宪章指引下的机构设置，让各国和公众确信该组织对某一事项负责是合适的。(https://www.daowen.com)

一旦组织在公众或成员心目中确立了自身的合法性，那么即便在没有外力威胁或物质奖励的情况下，各方也会形成相应的自愿服从。^[79]结合这一判断可以发现，CPTPP的合法性来源两个方向：一个方向是CPTPP自身的“自我合法化”过程，另一个方向是通过成员所赋予的合法性认可。CPTPP在其序言当中作出自我合法性的宣告。在区域经济一体化、实现贸易和投资自由化的基础上，CPTPP意在实现其后20多个章节议题所要达到的最高目标。同时，CPTPP也被各缔约成员赋予了六大贸易规则制定理念，即自由贸易、公平贸易、价值链贸易、价值贸易、安全贸易和包容性贸易。^[80]确认这些目标设想之后，以美国为代表的成员方在舆论上开始了对CPTPP进行推广与宣传。CPTPP在这个过程中开始取得权威性和影响力。接下来，CPTPP的合法化努力则转向其他来源。一是通过其自身成员的承认，二是通过寻求区域外的其他成员的承认，三是通过其他非政府组织的承认。同时还需要看到，CPTPP的合法性也并非自始便形成，也并非不受质疑。突出的表现是，组织的合法性会根据国际社会政治经济情况变化而变化。随着美国的退出，原先11个缔约方在日本的主导下继续推进。这段时期内对CPTPP的关注度显著降低，各方对日本主导推进CPTPP的能力不免产生疑虑。^[81]

回到组织与其成员关系本身讨论合法性问题，世界贸易组织的困境和现状可见一斑。从WTO角度考察，一个国际性组织的合法性受到挑战主要来源于三个方面。组织在决策程序和结构上无法作出预期的决策，是其合法性遭受到的第一个挑战。现实中，WTO无法通过现有的“多哈回合”谈判机制有效达成规则更新的协议，令国际社会与WTO成员对组织的能力和期望产生了动摇。WTO上诉机构成员因美国的阻挠、总干事任命被美国影响，进一步影响了WTO在行使司法职能和日常运行上的合法正当性。可见，成员方不合作、不配合构成了对组织合法性的第二个挑战。此外组织现行规则的滞后性以及无法回应国际社会发展的需求，也进一步影响了组织的合法性。尽管全面谈判已经宣告失败，但是在某些领域，如渔业补贴和电子商务等方面，WTO成员仍在努力达成协议。“实然法”正在发挥作用，维护着一个现实的多边贸易体制，而“应然法”则是WTO不断进步的努力，力求建立一个更好的多边贸易体制。在无政府状态的国际社会，合法性是组织权威与服从的主要来源。^[82]由于权力与合法性的复杂关系的存在，当现有组织成员的利益受到组织效率性、功能性或结构性降低带来的负面影响时，它们极有可能会否定组织的权威。

国家将其自身委付于某一国际机制，意味着今后在涉及特定议题时约束自身的利益追求。中国决定加入CPTPP在某种意义上来说已经默认了其在区域贸易与投资领域的权威性与合法性存在。因而可以看到，中国近几年也在为加入高门槛的CPTPP进行积极靠拢，重点在市场准入要求、立法和执法情况、规则的适应程度等方面进行评估。申言之，在深化国内改革层面，中国积极推进国有企业改革，适应“竞争中立”的要求；废除劳教制度，消除因缺少监管机制而出现的强迫劳动现象；改善营商环境，清理影响规范运行的制度性障碍。比如，在自由贸易试验区内进行制度创新，探索外商投资的“准入前国民待遇＋负面清单”管理模式、负面清单之外的投资项目由核准制改为备案制以及人民币跨境使用等金融试点改革。此外，需要特别注意的问题是，这些实体规则的改变除了产生积极正向的影响，还要结合监管一致性等具体要求进行分析。CPTPP监管一致性要求各成员的规则尽可能统一。这实质上是通过合法方式干预成员方的国内规制权。^[83]如何在确保自身政策独立自主性的同时，又不违反CPTPP的规则要求，是中国在决定加入CPTPP之时需要考虑的最核心的关切。

如果成功加入CPTPP，中国国内关于跨境贸易和投资的规则规制将会在CPTPP委员会的协调下，努力寻求与其他国家的规则保持一致。这背后反映出CPTPP虽以多边条约为依托，但其运作方式更侧重于全球行政法的调整方式。这一变革是国际组织法上的新调整，与中国早已熟悉和适应的在国际组织框架下的运行模式大为不同。对此，中国需要在处理与CPTPP机构的关系、规则适用相互配合以及权利与责任的分担等方面展开布局。国际组织的运作是将其自身功能与主权国家授权分离开来进行观察；CPTPP的委员会制在这方面实现了整合，将组织的功能依附在主权国家的管理之下。所以CPTPP的日常管理机构并不需要拥有独立于组织成员的独立意志，对独立法律人格地位的需求也并非十分迫切。反过来说，没有复杂精妙的组织程序设计，CPTPP委员会能够在成员的主导下专注于规则的实施。拥有程序公平、透明要求保证下的CPTPP规则实施机制，弥补了烦琐的国际立法程序带来的无法可依的局面、避免了争议落入国际争端解决机制旷日持久的泥淖之中。于是，寻求全球行政法为依托的CPTPP在具体活动过程中所产生的责任问题毫无疑问会直接归因于成员方。缺乏国际法律人格这一层关系责任限制屏障，各成员在推进CPTPP过程中所遇到的规则与原则区分、一般与例外辨别、适用与解释等问题，都需要进行更为审慎的考虑。