土地一级开发基本流程
（一）用地手续
1.一级开发申请
（1）一级开发申请及建设用地预审
土地所有者或者使用者征得区县政府或上级主管单位关于进行土地开发的同意后，向国土部门提交一级开发申请，申请进行土地一级开发；国土部门受理土地一级开发申请，并根据预审申请报告进行建设用地预审。
根据北京市国土资源局规定，申请建设用地预审应提供的材料包括：①建设项目用地预审申请表及申请报告；②申请人身份证明材料；③规划部门核发的《建设项目选址意见书》及附件、附图或《规划条件》及附件、附图或规划部门发给发改部门的函复文件；④发改部门或具备相应批准权限的主管机关核发的项目审批、核准、备案文件或项目办理用地预审告知单；⑤项目建议书与可行性研究报告分开审批的审批单和备案类单独选址项目，提交《建设项目不压覆重要矿产资源核查意见》或《建设项目压覆重要矿产资源核查意见》；⑥报国土资源部预审的，建设项目位于地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区内的，提交《地质灾害危险性评估报告》和《地质灾害危险性评估报告备案登记表》。
（2）开发方案编制及联审、开发主体招标
通过建设用地预审的项目，由市区县土地储备机构负责编制一级开发实施方案[5]，并将一级开发实施方案提交由国土部门会同发改委、规划、建设、交通、环保等部门参加的联审会。通过联审会的项目举行招投标，以此确定土地开发主体。
2.土地一级开发主体
土地一级开发主体包括土地储备机构和通过招标方式确定的开发企业。确定土地开发主体后，由土地开发主体负责土地一级开发资金的筹措、项目的规划和核准、征地拆迁及大市政建设等手续。
3.土地一级开发内容
土地一级开发的内容包括“三通一平” “五通一平” “七通一平”。“三通一平”主要是指通水、通电、通路和场地平整；“五通一平”主要是指通水、通电、通路、通信、排水和场地平整；“七通一平”主要是指通水、通电、通路、通信、排水、热力、燃气和场地平整。
（二）规划核准
1.办理规划意见书
根据《城市规划编制办法》，城市人民政府应当负责所在城市总体规划和城市分区规划的编制工作；城市建设部门或规划部门依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划编制控制性详细规划，确定建设地区的土地使用性质、使用强度等控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划，是建设主管部门或规划部门作出建设项目规划许可的依据。土地一级开发主体应当按照要求向建设主管部门或城市规划部门申请办理规划意见书。
根据北京市规划委的规定，土地开发申请核发《建设项目规划条件（土地储备前期整理）》需要提交如下资料：①《建设项目规划许可及其他事项申请表》及《建设项目法人授权委托书》；②市国土主管部门明确的由申报主体承担土地储备任务的授权批准文件及区县政府授权文件明确的作为土地储备项目的主体单位授权批准文件；③土地储备机构关于开展土地储备工作的说明；④用铅笔标绘拟开展土地储备前期整理用地范围的地形图；⑤其他法律、法规、规章规定的相关要求。
2.项目核准
土地一级开发主体取得规划意见书后，委托测绘单位对规划用地进行测绘钉桩，并按照建设用地钉桩成果及绘制要求绘制出地形图。土地一级开发主体需要向发改委申请项目核准手续，并征求建设、交通、园林、文物、环保及市政等相关部门的意见。
（1）测绘院委托钉桩
钉桩即固定规划用地区域的四角位置，需要在规划意见书办理之后，委托测绘院确定桩点，并由执法大队实施。土地一级开发主体按照建设用地钉桩成果及绘制要求绘制出地形图。
（2）项目核准
土地一级开发主体需要将土地一级开发项目报市发改委核准批复，批复内容主要包括建设地点（具体为四至范围）、规划用地（规划总用地面积，包括建设用地面积、代征道路用地面积、代征公共绿地面积等规划用地指标）、建设规模及内容（建筑规模，住宅、商业及公共服务设施等建设内容）。
发改委在对土地一级开发项目批复核准的同时，需要征求相关部门的意见，比如住建委的建设意见、交通委的交评意见、园林局的古树园林处理意见、文物局的文物保护意见、环保局的环评意见、市政部门的接用意见。
（三）农用地征收或转用
1.签订征地补偿协议
根据《北京市建设征地补偿安置办法》规定，征地单位与被征地农村集体经济组织或村民委员会签订征地补偿安置协议，协议内容包括补偿方式、补偿金额及支付方式、安置人员数量及安置方式、青苗及土地附着物补偿、违约责任和纠纷处理方式等内容。被征地农村集体经济组织或村民委员会在签订协议前应当就协议主要内容经村民大会民主程序形成书面决议，并应于协议签订后向村民公示征地补偿安置协议。
2.农用地转为建设用地/征收集体土地批准
（1）用地申请条件
农用地转为建设用地：根据北京市国土资源局规定，办理农用地转为建设用地申请需要符合如下条件：①农用地转用实施主体与有关批准文件一致；②符合土地利用总体规划；③已列入年度土地利用计划中确定的农用地转用指标；④符合城市规划和村庄集镇规划；⑤涉及占用耕地的，应先落实补充耕地或缴纳耕地开垦费。
征收集体土地批准：根据北京市国土资源局规定，办理征收集体土地批准需要符合如下条件：①征地实施主体与有关批准文件一致；②符合土地利用总体规划；③征收农用地已列入年度土地利用计划中确定的农用地转用指标；④已经调整城市规划和村庄集镇规划；⑤征地补偿标准符合本市有关规定；⑥征收耕地的，应先落实补充耕地或缴纳耕地开垦费。
（2）申请材料
农用地转为建设用地和征收集体土地批准均需要提供的申请材料：①区县人民政府上报市政府的建设用地请示；②加盖区县国土分局公章的建设项目拟征/转用地的《土地权属地类情况汇总表》；③项目审批、核准或备案文件，建设项目在国家发展改革委或国家部委、解放军四总部立项的，还需要提交建设主管部门的《建设项目征地计划通知书》；④规划部门核发的规划批准文件及附图；⑤建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图；⑥补充耕地方案或补充耕地审核意见及附件（不占耕地的免交）；林业主管部门同意使用林地的意见（不占林地的免交）；⑦《地质灾害危险性评估报告备案登记表》（建设项目用地预审意见不要求做的免交）、《建设项目不压覆重要矿产资源核查意见》或《建设项目压覆重要矿产资源核查意见》（建设项目用地预审意见不要求做的免交）；⑧拟用/征地的土地利用现状图、拟征地的土地利用总体规划局部图；调整土地利用总体规划的，提交规划局部调整方案及附图；⑨《土地权属审查告知书》；⑩申请人身份证明材料。
农用地转为建设用地还需要另外提供如下材料：①区县人民政府填报的《建设用地项目呈报说明书》 《农用地转用方案》 《补充耕地方案》；②补偿协议（使用自用地免交）；③村民大会议决议或村民代表大会决议（国有农用地免交）；④规划部门出具用地钉桩成果。
征收集体土地批准还需要另外提供如下材料：①区县人民政府填报的《建设用地项目呈报说明书》 《农用地转用方案》 《补充耕地方案》 《征收土地方案》 《供地方案》；②征地情况调查表；③征地补偿安置协议；④村民大会议决议或村民代表大会决议；⑤征地公示材料；⑥被征地单位、区县国土分局关于征地公示情况的证明；⑦征地听证记录（放弃听证的免交）；⑧规划部门出具的用地钉桩成果及用地钉桩通知单。
报国务院审批的，农用地转为建设用地和征收集体土地批准均需要另外提供如下申请材料：①项目是否符合国家产业政策等情况的说明；②占用基本农田需要修改土地利用总体规划的听证会会议纪要、专家论证意见；③建设项目对规划实施影响评估报告；④补划基本农田位置图（不涉及占用基本农田的免交）；⑤项目动工情况说明；⑥公路建设项目用地审查表（非公路项目免交）；⑦市人力社保部门关于社保方案的批准文件；⑧建设项目总平面图或线形工程平面图；⑨项目初步设计的批复。
（3）征地公示
根据北京市国土资源局规定，各区县分局在建设项目签订征地补偿安置协议后，将征地补偿安置协议主要内容在被征地村予以公示。被征地村民提出听证申请的，应当依法举行听证，并将听证纪要随征地材料上报；征地公示期满后，由分局依法草拟建设项目农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案，经区县政府审核同意后，报市国土局审核（一书四案：征地补偿安置协议书、农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案和供地方案）。
（4）征地结案
根据北京市国土资源局规定，征地已经国务院或北京市政府批准并已公告，且征地补偿款已经到位时，一级开发主体可以提交如下资料申请征地结案：①办理国家建设用地征用结案申请表；②国务院或北京市人民政府用地批准文件；③征地补偿安置协议；④村委会及乡政府出具的国家建设征用土地结案证明；⑤国家建设征地土地结案表；⑥征地补偿款交款凭证。
3.《建设用地批准书》
根据北京市国土资源局规定，《建设用地批准书》由北京市国土资源局各区县分局实施，具体申请材料包括：①申请人主体资格证明文件、法定代表人身份证明书及授权委托书和受托人身份证；②划拨决定书或土地有偿使用合同；③工程进度计划；④标注用地位置的1：2000的地形图。
4.房屋拆迁及补偿
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，房屋征收决定由市县级政府作出，具体可以征收的情形包括：①国防和外交需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益需要。
房屋征收部门需要拟订征收补偿方案，并报市县级政府；市县级政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布以征求公众意见，并将征求意见情况和根据公众意见修改情况及时公布。因旧城改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合条例规定的，市县级政府应组织被征收人和公众代表参加听证会，并根据听证会情况修改方案。
征收的补偿方式包括货币补偿和房屋产权调换，补偿范围包括：①被征收房屋价值的补偿；②因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；③因征收房屋造成的停产停业损失补偿。县市级政府还应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。实施房屋征收按照先补偿后搬迁的原则进行，禁止建设单位参与搬迁活动，禁止采用暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。
（四）验收结案与入市交易
1.验收结案
土地一级开发完成后，应由国土资源部门组织有关部门对土地一级开发工作进行验收。根据北京市土地储备中心关于土地一级开发主体应当编制的《土地一级开发结案报告》，土地一级开发验收结案应当审验如下内容：
（1）项目基本情况：项目基本情况包括项目名称、项目坐落、项目开发主体、实施方案和委托协议编号、批复方式（初始批复时间和批复文件编号）、批复项目四至及土地面积、分期审验情况。
（2）结案文件审核内容：①征地核验文件：与集体经济组织签署的征地协议、征地批复、征地结案表、村委会出具的关于征地补偿和回迁房建设到位的证明；②拆迁核验文件：拆迁许可证、拆迁结案表、规划意见书和订桩坐标成果报告、开发单位出具的对拆迁遗留问题补偿的保证书；③市政核验文件：开发单位出具的市政建设承诺书、未实施市政建设的提供市政咨询方案和市政综合方案、已实施市政建设的提供市政验收文件和市政竣工图纸。
（3）现场审验内容：①规划红线内拆迁、拆除遗留及土地平整情况（边界不清时需要测绘单位现场指界）；②现状地上地下物其他情况（如树木、管线、杂土、排水渠、电缆沟等）；③市政条件情况，要求现场检验各项市政接口位置，与实施方案承诺条件对比核实；④回迁房建设情况、入住情况，与实施方案承诺的条件对比核实；⑤其他情况。
（4）开发成本审验：①成本审计：需要审验一级开发成本报告和审计报告；②实际征地拆迁补偿指标明细和大市政费用明细；③一级开发投资总额和投资回报：投资总额包括前期费用、征地补偿费、拆迁补偿费、市政基础设施建设费、非经营性配套设施建设费、财务费用。
2.入市交易
根据北京市国土资源局规定，国有土地使用权入市交易需要按照如下程序办理：
（1）申请、批转、核验与联席会审议：原土地使用权人或土地一级开发单位持有关材料向国土局提交申请，并由市国土局土地市场处初审后批转市土地整理储备中心；市土地整理储备中心对原土地使用权人或土地一级开发单位递交的材料进行核验，并由市国土局会同市规划委、发改委、建委、交通委、绿总指、园林局、文物局、环保局、规划院等单位联合对入市交易土地的规划、建设、交通、文物、环保等方面进行联合审议。
（2）规划条件申领、市政方案咨询、土地评估及低价审核：是土地整理储备中心根据联席会审议结果向市规划委申请规划条件；原土地使用权人或土地一级开发单位根据规划意见书完成市政方案咨询和土地评估；市国土局会同市价格管理部门对入市交易土地进行底价审核。
（3）方案编制与报批、签订入市交易协议：市土地整理储备中心根据规划、底价审核等编制招拍挂出让方案以及交易文件，并交易方案报市国土局土地市场处审核后，报局长审批；同意入市交易的土地，由原土地使用权或土地一级开发单位与市土地整理储备中心签订土地入市交易协议。
（4）入市交易：市土地整理储备中心发布交易公告并组织招标、拍卖或挂牌交易，竞得人取得由市国土局核发的成交确认书；竞得人持成交确认书在规定期限内与市国土局签订出让合同并与原土地使用权人或土地一级开发单位签订补偿协议，竞得人按照出让合同及补偿协议规定向市国土局及原土地使用权人或土地一级开发单位支付相关款项。
【司法实务】土地使用权出让转让相关问题
《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释〔2005〕5号）：
（1）土地使用权出让合同的出让方应为市县人民政府土地管理部门，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
（2）土地使用权人未经有批准权的人民政府批复，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效。但起诉前经有批准权的人民政府批准办理土地使用权出让手续的，应当认定合同有效。