融资平台的清理整顿
（一）概述
1.清理整顿背景
2008年下半年，美国金融危机爆发，为了应对严峻复杂的国内外经济形势，国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并提出了包括4万亿元投资计划在内的一系列政策措施。为了解决地方政府配套资金来源的问题，地方政府投融资平台积极承担了融资职能，由此地方政府及融资平台的债务迅速扩大，相应地也积聚了一定程度的系统性风险。
2010年6月13日，国务院发布了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）。财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布了《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）。
2.清理整顿基本原则
国务院关于地方政府融资平台公司的清理整顿工作的基本原则包括四个方面：逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全，具体要求分别如下：
逐包打开：要将贷款包内的每笔贷款一一对应到合格的项目，甄别贷款包的潜在风险，确实存在合规性问题和风险问题的，要采取相应保全措施。
逐笔核对：对融资平台公司贷款进行逐笔核实查对，从借款主体、担保主体、贷款管理等方面查找贷款存在的风险和问题。
重新评估：重新评估贷款对应的项目的合规性和可行性，项目的效益性以及还款来源的充足性和持续性，项目资本金的可靠性，项目融资需求的合理性，项目资金使用的真实性等方面存在的风险和问题，确保项目债务水平与还款水平相匹配。
整改保全：针对自查发现的风险和问题，在制度建设、项目合规性、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等方面采取的整改保全措施。
（1）对于清理规范后自身具有稳定的经营性现金流，能够全额偿还贷款本息且符合一般商业公司经营性质的融资平台公司，银行应将该类公司的贷款整体纳入一般公司类贷款进行管理；
（2）对于清理规范后自身具有一定的经营性现金流，能够部分偿还贷款本息的融资平台公司，银行应采取补充完善合同手续、增加新的借款主体和担保主体等整改保全措施，强化还款约束，将其中规范后满足一般公司类贷款条件的贷款从融资平台公司中剥离，纳入一般公司类贷款管理。
（二）清理整顿范围
纳入清理规范范围的地方政府融资平台债务包括：
（1）融资平台公司因承担公益性项目建设举债，主要依靠财政性资金偿还的债务。主要是指偿债资金70%及以上来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。但是已注入融资平台公司的土地使用权出让收入、因承担政府公益性项目获得的土地使用权出让收入、车辆通行费等专项收费收入除外；
（2）融资平台公司因承担公益性项目建设举债，项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务；
（3）融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。
根据财预〔2010〕412号文件，“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以营利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目，如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目。
（三）清理整顿措施
1.融资平台的清理整顿：
（1）融资平台公司按照如下四类分别进行清理规范：
第一类：只承担公益性项目融资任务，并且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台（公益性项目融资任务+财政资金还款）。该类融资平台公司今后不得再承担融资任务，地方政府在明确还债责任和落实还款措施后，必须对公司作出妥善处理。
第二类：不仅承担公益性融资任务，同时还承担公益性项目建设和运营任务的融资平台公司（公益性项目融资任务+公益性项目建设运营）。该类融资平台公司要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
第三类：承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务[12]，并且可以自身经营收益来偿还债务的融资平台公司（公益性项目融资任务+自身经营收入还款）。
第四类：承担非公益性项目融资任务的融资平台公司（非公益性融资任务）。第三、四类融资平台公司需要充实资本金、完善公司治理结构，按照一般商业化原则经营运作。
如果以后地方政府确需设立融资平台公司，应当按照法律法规的规定设立注册，且应足额注入资本金，但为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的公益性资产不得作为资本金注入融资平台公司，如学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼，以及市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。
（2）分类处置措施
整改为公司类贷款：经核查评估和整改后，2010年8月末已经具备商业化贷款条件，即自身具有稳定的经营性现金流、能够全额偿还贷款本息的，拟整体转化为一般公司类贷款进行管理的贷款余额。
保全分离为公司类贷款：经核查评估后，部分贷款有望达到商业化贷款条件，即自身具有一定的经营性现金流、能够部分偿还贷款本息的，通过项目剥离、公司重组、增加新的借款主体和担保主体，经验收合格后，按照“达标一笔分离一笔”的原则，将其从平台贷款中分离为一般公司类贷款的余额。
清理回收：拟直接回收的贷款余额。
仍按平台处理的贷款：除上述三种处置方式外，仍纳入地方政府融资平台贷款管理的贷款余额。
2.融资管理与信贷管理
（1）融资平台公司向金融机构融资必须落实到具体的项目，并以法人作为承贷主体；贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任能力的市场主体。
（2）地方各级政府要严格审核项目投资预算和资金来源，各类资金主要集中用于项目续建和收尾，严格控制新开工项目。
（3）对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算、市场化引导社会资金等方式解决建设资金问题。但是对按照《公路法》《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等法律和国务院规定可以融资的项目，以及经国务院核准或审批的重大项目，如城市快速轨道交通项目等，可暂时继续执行既定的融资计划。
（4）金融机构应按照商业化原则严格规范信贷管理。对于没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。
（5）向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。
（6）要按照要求将符合抵押、质押条件的项目资产或者项目预期收益等权利作为贷款的担保。
（四）平台退出管理
1.融资平台风险分类定性
根据动态调整风险定性的要求，按照借款人自身现金流覆盖应付债权本息的比例，融资平台可以以“全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖”四类进行风险定性：①“全覆盖”是指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为100%及以上；②“基本覆盖”是指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为70%（含）至100%之间；③“半覆盖”是指借款人自有现金流量占其全部应还债务本息的比例为30%（含）至70%之间；④“无覆盖”是指借款人自有现金流占其全部应还债务本息的比例为30%以下。
可以计入现金流的还贷资金来源：①借款人自身经营性收入；②已明确归属于借款人的专项规费收入。除车辆通行费外，还可以包括具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入，具有质押权的取暖费、排污费、垃圾处理费等稳定有效的收入；③借款人拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值。地方政府提供的信用承诺、没有合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）、一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金承诺，均不得计入借款人自有现金流。
2.平台退出的条件与程序
（1）平台退出的条件
对于融资平台实行名单制管理，各银行总行或其他金融机构总部统一规划确定融资平台名单后向监管部门备案，不得向名单制管理系统外的融资平台发放贷款。对于融资平台实行退出分类制度，对融资平台划分为“仍按平台管理类”和“退出为一般公司类”。
融资平台的退出需要满足如下条件：①符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人；②资产负债率70%以下，财务报告经过会计师事务所审计；③各债权银行的风险定性为全覆盖；④存量贷款中需要财政偿还的部分已经纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已经整改合格；⑤诚信经营、无违约记录，可持续独立发展。
（2）平台退出的程序
融资平台退出按照如下程序进行：牵头行发起、各总行审批、三方签字、退出承诺、监管备案。对于不符合有关退出监管要求、违背退出程序和贷款承诺的，各总行应当及时向融资平台属地监管机构反馈并重新纳入平台管理，各银行不得向“退出类”平台公司发放保障性住房和其他公益性项目贷款。
（五）新增贷款要求
对于融资平台新发放的贷款必须符合如下条件：①现金流全覆盖；②抵押担保符合现行规定，不存在地方政府及所属事业单位、社会团体直接或间接担保，且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；③融资平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理，并已落实预算资金来源；④借款人为本地融资平台；⑤资产负债率低于80%；⑥符合财预〔2012〕463号文件的要求。
“仍按平台管理类”新发放贷款由总行统一授信和审批，投向主要限定为：①符合《公路法》的收费公路项目；②国务院审批或核准通过且资本金到位的重大项目；③符合《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求，已列入国土资源部名录的土地储备机构的土地储备贷款；④保障性安居工程建设项目；⑤工程进度达到60%以上，且现金流测算达到全覆盖的在建项目。
（六）担保措施规范
地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任，以实现融资平台公司债务风险内部化。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。
地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产或者其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。主要包括：（1）为融资平台公司融资行为出具担保函；（2）承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持，提供临时性偿债资金；（3）承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。
债权人完善贷款的担保措施时应当遵守如下原则：不得再接受地方政府以直接或间接形式提供的任何担保和承诺；不得再接受以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品；不得再接受以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为抵押、质押。