基础设施信托业务（政信合作）风险评估与风险揭示
（一）风险评估与准入
1.经济社会发展状况评估
信托公司开展基础设施建设投融资信托业务时，需要对地方经济社会发展程度、地方政府财政实力及信用状况进行评估。
（1）经济社会发展状况：经济社会发展状况主要分析GDP总量和年度增长情况、当地产业状况及支柱产业情况、财政收入的主要来源等方面。
（2）财政实力：财政实力主要分析近3年本级财政总收入、本级财政一般预算收入及公共税收收入占财政总收入的比例、本级财政可支配财力[6]以及年均增长率等方面，同时还需要考察当地政府的负债率、债务率以及逾期债务率等情况。
（3）信用状况：信用状况主要分析当地政府是否存在不良信用情况、地方政府届期对政策连续性的影响、政府与建设单位的关系、当地整体社会信用环境等方面。
2.交易对手资质审查
信托公司开展基础设施信托业务时，需要对交易对手的资质进行审查。政府融资平台的法律组织形式有企业法人和事业单位法人等。信托融资不同于银行融资的地方在于信托融资可以采取债权、股权、受益权买入返售等方式进行，而银行向政府投融资平台融出资金的方式只有债权方式，即向政府投融资平台发放贷款。金融机构向企业法人和事业单位法人发放贷款是没有主体资格方面的法律障碍，但是如果采取股权模式则存在相当的合规风险。信托公司在业务实践中就采取过向事业单位进行股权投资的实例。
政府投融资平台的一个普遍问题是出资不足。根据《公司法》的规定，股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资，全体股东的货币出资金额不得低于公司注册资本的30%。在实践中，部分地方政府将学校、医院、城市基础设施等大量不能变现的资产充当资本金，货币资金出资严重不足，甚至还会出现以流动资金或过桥贷款充当资本金。
政府投融资平台设立和运作一般都不规范，公司法人治理结构不健全。政府相关部门作为政府投融资平台的实际控制人，政府对其经营管理起主导作用，这就导致政府投融资平台难以按照市场化运作机制和现代法人治理机制去运作。政府投融资平台和政府相关部门一般是“两块牌子、一套人马”的关系，平台公司的高管都由政府部门领导兼任。
3.建设项目审查
国家对基本建设项目有着严格的管理制度，信托公司要对政府投融资平台建设项目的法律手续的办理情况进行审查。基本建设项目应当取得的文件包括国土资源部或建设规划部门等相关部门的用地批复文件（划拨）或者土地使用权证（出让）、项目已获批准的项目建议书或可行性研究报告、行政机关对项目同意立项的正式批复文件、完成环境影响评价的审批文件等。国家对基本建设项目实行资本金制度，建设项目的资本金是否符合国家规定也是合规性审查的重点内容之一，同时还应当落实项目其他建设资金落实方案和到位情况。
信托公司还应当区分经营性建设项目和非经营性建设项目。信托公司应当测算经营性建设项目完工达产后所能够产生现金流的情况，以此测算建设项目现金流对信托资金本息的覆盖度；信托公司对于非经营性建设项目，应当重点测算政府融资平台其他现金流对信托资金的覆盖度，尤其注意了解地方政府对非经营性建设项目的财政补贴或还款安排等情况。
4.还款来源评估
（1）政府融资平台还款资金来源：基础设施信托业务的信托资金退出主要靠政府投融资平台[7]的三种资金来源：平台公司或其自身的现金流、国有土地使用权出让收入、政府财政补贴和转移支付。信托公司在审批该类业务时，尤其应该注意交易对手的收入来源主要是出让国有土地使用权的收入还是政府财政补贴，或者其自身或开发的项目有稳定的现金流。对于有稳定现金流的交易对手，信托公司在风险可控和遵循商业化原则的前提下，可以与其开展业务合作；对于自身没有稳定现金流的交易对手，信托公司应审慎进入。
（2）非经营性项目还款资金来源：非经营性项目还款资金来源评估应当注意如下问题：①本级财政负责债务偿还的项目：本级政府向同级人大或其常委会提交的，明确建设项目承贷主体、建设内容和补贴方式等内容的相关文件；同级人大或其常委会出具的，同意将建设项目资金纳入本级财政预算相关文件；地方政府和财政部门出具的，同意将建设项目资金本息按时向承贷主体进行拨付，由承贷主体归还信托资金本息的相关文件。②上级政府下拨资金用于偿还贷款的项目：评估上级政府下拨资金相关文件的合法有效性，下拨资金是否专项用于建设项目的融资本息。③政府部门负责债务偿还的项目：调查了解负责债务偿还的政府部门财务收支状况，以评估该部门的偿债能力；信托公司还需要评估该政府部门同意偿还建设项目融资本息的相关文件的合法有效性。
（3）第一还款资金来源：在开展基础设施信托业务过程，需要关注交易对手的第一还款来源，以及其未来现金流量净额能否覆盖融资项目款及孳息。对于没有第一还款来源的政府融资平台，则其主要还款来源依赖于地方政府的财政收入和预算支出。如果地方经济出现较大波动，则导致财政收入大幅下降，信托资金的退出就得不到有效保障；如果地方政府负债水平过高，除非由中央政府代为偿付地方债务，否则地方政府就会发生违约风险。地方经济状况、地方政府财政收入及地方政府负债状况都会给信政合作信托业务带来系统性风险。
对于第一还款来源充足的政府融资平台，需要关注的是市场风险和经营风险。如果由于外部市场环境、宏观经济状况、交易对手内部治理结构与经营状况等出现较大波动，国家宏观经济政策的调整，地方政府融资平台的经营不善，地方政府的人事变动、机构调整、发展规划变化等因素，都会给信托资金带来相应的风险。
（二）信用增级措施相关问题分析
1.财政担保
基础设施信托业务中，政府投融资平台公司向信托公司提供财政局关于同意提供财政担保的承诺和人大关于安排财政担保预算的决议。信托公司在开展该类业务时，为了控制风险以及增加该类产品的吸引力，也会要求政府投融资平台公司提供政府财政担保。但是《担保法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》规定国家机关不得为保证人，但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。
为了制止这一政府违规担保的行为，财政部颁布《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》，要求地方政府严格遵守《担保法》及其他相关规定，不得违规提供政府担保向社会公众集资。2010年6月，国务院发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业单位的国有资产，或其他任何直接和间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。
《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）再次重申了坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府及所属机关事业单位、社会团体不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押、质押担保，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购协议提供担保。
【司法实务】政府出具的《承诺函》不构成保证
1.案例名称：（2014）民四终字第37号民事判决书
2.裁判要点
（1）《承诺函》是否构成保证担保应当依据其名称和内容确定。如果承诺人仅承诺“协助解决”，没有对债务人的债务作出代为清偿责任的意思表示，则《承诺函》不符合《担保法》第六条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。且该案中律师事务所代表债权人向承诺人寄送的《律师函》，也并未要求承诺人承担代为清偿债务的责任，而是仅要求其履行承诺不让债权人受到经济上的损失。因此，《承诺函》所涉承诺人与债权人双方对案涉债务并未达成保证担保的合意，不能在双方之间形成保证合同关系。
（《承诺函》承诺内容：我省人民政府在此承诺以下事项：1.我省人民政府同意贵行向借款人提供及/或继续提供上述的融资安排；2.我省人民政府将尽力维持借款人的存在及如常营运；3.我省人民政府将竭尽所能，确使借款人履行其在贵行所使用的银行便利/贷款的责任及义务；4.如借款人不能按贵行要求偿还就上述银行便利/贷款下产生的任何债务时，我省人民政府将协助解决借款人拖欠贵行的债务，不让贵行在经济上蒙受任何损失。）
（2）根据国家外汇管理局《境内机构对外提供外汇担保管理办法》[8]第七条第（二）项的规定，非金融性质的企业法人对外提供的外汇担保属于外汇担保的审批范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第六条第（一）项的规定，未经国家有关主管部门批准或者登记的对外担保合同无效。担保人出具的《不可撤销担保书》并未经过国家外汇管理机关审批或登记，因此该《不可撤销担保书》为无效担保合同。
《担保法》第五条第二款规定：“担保合同被确认无效后，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第七条规定：“主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。”
本案担保人未按规定办理对外担保批准或者登记手续，导致担保合同无效，应当对债权人的经济损失承担责任。而债权人应知晓内地关于对外担保的相关规定，却未要求担保人办理审批手续，对《不可撤销担保书》无效亦存在过错。因此，担保人承担的民事责任不应超过其担保债权未能清偿部分的二分之一。
2.土地使用权抵押
政府投融资平台公司向金融机构融资，往往会提供其拥有的国有建设用地使用权设定抵押担保。按照《物权法》的相关规定，设定建设用地使用权抵押担保，一般情况下不存在合规问题。需要注意的问题有两点：首先，信托公司需要了解该建设用地使用权是通过划拨方式取得还是通过出让方式取得，如果是通过划拨方式取得，信托公司在处置抵押物时，需要以处置价款补交出让金后方可优先受偿；其次，政府投融资平台公司是否拥有合法的土地使用权证。地方政府土地储备中心以储备土地提供抵押的，需要提供其合法拥有的土地使用权证，如果土地储备中心没有储备土地使用权证，则该储备土地不得用于设定抵押担保。
政府投融资平台对外融资过程中，有时也会出现土地收益权质押的情况发生。如果政府投融资平台或土地储备中心没有合法的土地使用权证，则会以土地收益权（未来土地出让收入）设定质押。但是根据《物权法》的规定，除该法规定的可以质押的权利外的权利只有在法律、行政法规规定可以设定质押的方可设定质押。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》规定了部分不动产收益权（公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权）可以设定抵押担保，相关法律、行政法规并没有规定土地收益权可以用来设定质权。因此以土地收益权设定质权违反了“物权法定原则”，该项质押权的设定是无效的。