问题讨论的制度基础
（一）重大疫情应对的资金救助问题
社会处于平常状态时，传统财政和传统保险依据其规范平稳运行。当社会面临紧急状态时，如自然灾害、重大流行病、罢工、暴乱等特殊情形所可能导致的秩序失范[2]，传统的资金救助模式难免存在及时和有效的问题。传统的资金救助以民政赈灾和财政补贴为主，社会慈善捐助为辅。损失补偿长期依赖中央财政转移支付与地方财政部门扶持，这种模式弊端明显：其一，紧急事件的发生往往很难预见，若政府事先留存大量准备金将造成公共资源浪费，灾后紧急拨款又会影响其他财政预算的执行；其二，过度依赖政府援助，在执行中难免产生监管不力、资源分配不合理甚至腐败的权力寻租、资金挪用等问题，严重影响救灾效率[3]，甚至产生了“红十字会”式的信任危机；其三，政府拨款是面对紧急事件的应急之举，终究不可能满足重建的全部需求，政府对巨灾重建资金负担越多，财政的负担也就越重；其四，巨灾事故发生后，灾后恢复采取减免税费所导致的财政资金缺口，往往可能被转嫁为间接性征收的税费。保险制度的推广和应用程度是评估一个国家或地区经济发展水平的重要依据，运用巨灾保险来分散重大公共安全风险，是现代市场经济法治体系的必要组成部分[4]。作为世界上受自然灾害威胁最严重的国家之一，在我国推广巨灾保险实施的意义重大。
（二）传统保险之不足与巨灾保险的补充
传统保险应对重大疫情的不足集中体现在两个方面：其一，企业投保意愿不强，企业财产保险投保率低下。以2019年为例，企业财产保险在财险业务中所占比例尚不到4%，作为附加险的营业中断险投保率更低。其二，现有保险产品保障能力不足，一般的企财险或营业中断险的赔付力度较小，并不能满足此次重大疫情影响下的巨额理赔需求。巨灾保险是指为了应对可能导致巨大财产损失和严重人员伤亡的重大公共危机，以特殊政策性保险进行风险管控和分散的制度安排。[5]这里的重大公共危机主要是指超出人类现有科学能力的不可预见、不可避免和无法克服的自然灾害，如地震、海啸、飓风、特大洪水和重大流行病爆发等，此次新型冠状病毒性肺炎（Corona Virus Disease 2019，COVID-19）所导致的重大疫情即属于此列。巨灾保险是社会发生紧急状态的风险管理制度，不同于传统保险对一般社会常态下的权利与风险安排。传统保险是保险基本法律关系，巨灾保险是保险特别法律关系。我国目前尚无正式的巨灾保险上位法依据，2015年选取四川、云南、湖南、浙江、广东、广西等省区落地试行巨灾保险，目前尚未特别区分巨灾保险与普通保险。典型理赔案例有2017年四川甘孜州乡城县某在建水电站大型滑坡损失的工程险，2017年四川九寨沟7.0级地震某大型酒店财产险，2018年特大强台风“山竹”的全险种赔付，等等。已有的法律和政策依据层级相对较低且零散，也缺乏正式巨灾保险合同的理论依据，不同主体之间的权利、风险、责任和义务内容仍有待进一步厘清，巨灾保险广泛运用仍有较大困难。
1.传统保险无法覆盖巨灾保险需要
巨灾风险不属于理想的可保风险，具有损失率低、损失额高，损失概率分布难以预测，不符合大数法则等特性[6]。相对于其他常见的巨灾风险，重大疫情由于固有的低概率高损失的特点，而且疫情的发生相对于地区而言风险是无法分散的，运用保险机制对巨灾风险进行管理首先需要解决可保性问题。现行保险法主要规范商业性保险[7]，应对的是社会常态的权利与风险安排，即传统保险制度。巨灾保险作为准公共产品，从保险性质上来说主要属于政策性保险，很难用现行法律对其进行调整和规范[8]，具有不同于传统保险的特殊属性。现行保险法中唯一涉及“巨灾保险”的条款置于第四章“保险经营规则”第一百零八条：“保险公司对危险单位的划分方法和巨灾风险安排方案，应当报国务院保险监督管理机构备案。”对巨灾保险亦没有明确规定，只是肯定了巨灾风险与保险模式结合的可行性。面临被保险人、保险标的、保险人的责任与义务、免责条款等无法界定的一系列问题，传统保险无法包括巨灾保险产品设置。
2.传统保险无法解决巨灾保险人偿付能力
投保人在选择保险产品时必然会选择拥有优秀偿付能力的保险人，以避免遭遇风险后，再次遭遇无法得到赔偿保险金的二次风险。根据《保险公司偿付能力管理规定》[9]，保险公司的偿付能力，由董事会和管理层管理负责，即在传统保险制度中，保险人的偿付能力由该公司单方面负责，承保风险的分散程度弱。与传统保险承保的标的不同：一方面，巨灾事故发生随机性较大，预测性难度高，留存准备金难以厘算，这会在很大程度上影响保险人的偿付能力；另一方面，巨灾事故产生的保险赔偿金数额往往是单个承保人无法承受的。当重大疫情暴发，大规模的人员患病、死亡，各个行业的停工停产，对于承保巨灾的保险公司，特别是规模不大或业务集中的区域型保险公司，一旦巨灾触发赔偿事件，赔偿责任的累积可能影响公司经营与财务的稳定性，甚至严重影响其资本充足率。
3.巨灾保险是防范重大疫情之后系统性金融危机的需要(https://www.daowen.com)
重大疫情导致的巨灾保险赔付额如仅由原保险人承担，将使巨灾保险人陷入赔付不能甚至濒临破产的处境。保险公司在承保巨灾保险后，需要寻求风险分散的途径，将承保的巨灾风险进行进一步分散，避免破产风险，再保险的存在为分散风险提供了可行性。目前再保险方式主要有两种，共保体内部的再保险和海外再保险公司提供的再保险。巨灾投保人的损失由一个主体承担分散至包括原保险人、再保险人在内的多个主体承担，从而达到摊薄赔付成本的效果。巨灾保险的制度体系是防范系统性金融危机的必要组成部分，其资金来源和保险赔付都由法律特别规定，其不仅能在特大风险发生时提供特殊保险救济，又能缓解政府单一救助的财政压力与巨额损失对保险业的冲击。
（三）巨灾保险法律治理的风险保险体系
根据巨灾风险的特点，应当形成公共财政、金融机构、普通企业和普通居民的风险共担体系。巨灾保险法律规范主要调整如下层面的风险保险体系[10]：
1.社会财务风险保险体系
普通民事主体面临的社会财务风险保险体系，主要应对普通民事主体的人身及财产损失，例如巨灾事故引发的标的物损毁、营业中断、人身伤亡等。市场中的各类商业保险和政策性保险构成该体系制度结构的主干，与政策、立法等其他体系化要素相辅相成。在社会财务风险体系中，投保人往往不希望事故发生获得保险利益，只是通过巨灾保险寻求一份风险管理方案[11]，因此能够承受一定程度的免赔额度。若巨灾事故产生的损失低于免赔标准，轻微的人身及财产损失则由被保险人自行承担，保险人不负赔偿义务。当被保险人的人身及财产损失超过免赔额度，则该损失由巨灾保险人承担。
2.公共财政风险保险体系
行政部门面临的公共财政风险保险体系，主要应对政府因应对灾害、履行公共服务职能所产生的财政支出。财政风险巨灾指数保险是该保险体系制度结构的主干，由政策、行政规划等体系化要素主导，且该产品必须符合公共财政应急应灾体系。公共财政风险体系促成了政府和保险企业的新的合作模式诞生，我们亦称之为政保合作。政保合作提升了公共风险治理的精细化和专业化水平，在支持经济转型升级、创新社会治理和服务民生保障方面发挥了积极作用。购买型政保合作模式是指对于政府部门自身面临的风险，政府作为投保人通过购买保险进行公共部门风险管理。公共部门风险是指公共部门（如政府）在运作过程中面临着遭受损失的可能性，是公共风险的一种。当前，或有负债管理已经日益发展成为政府部门风险管理的一个重要内容。
3.专业累积风险保险体系
金融机构面临的专业累积风险保险体系，主要应对金融机构承担巨灾保险业务累积的风险，巨灾保险法律规范的治理在于体系化协调巨灾基金、巨灾再保险、巨灾共保体、保险连接证券等金融工具[12]。保险的金融属性给予保费资金运作的可行性，利用稳健回报型投资、再保险等方式合理配置保费资金。充分发挥保险金融属性，保障巨灾保险市场与资本市场、巨灾保险市场与债券市场的良好运行。