巨灾保险法律规范之实施对策建议
巨灾保险虽缘起于普通商事保险，但是国家对商业活动的调控使得巨灾保险具有了鲜明的经济法特征，使得巨灾保险法律规范的实施进一步体现了“私法公法化”的趋势[23]。相比较普通商事保险法律的实施，巨灾保险的法律实施具有这样一些特征：其一，监管部门对商业保险公司承保巨灾保险设定市场准入，并强化对监管保险人的偿付能力和风险分散体系；其二，监管部门对特定法律主体课以强制性的参保义务并将其纳入社会征信管理体系；其三，巨灾保险的险种设置、理赔标准和理赔程序都将体现政策性保险的要求。结合重大疫情应对中具体存在的问题，笔者对完善我国未来巨灾保险的法律实施体系具体有如下几点对策建议：
（一）国家保险监管部门设置承保标准、审核承保条件
从巨灾保险在世界各国、地区的实践情况来看，其运营无法脱离商业保险公司，而商业保险公司也不能完全依靠市场运作，脱离政府的监管和规制。美国政府联合保险公司经营巨灾保险，部分保险资金由政府亲自运作，商业保险公司不负责经营，只负责代售，政府还作为商业保险公司的最后保险人以补偿超过预期的损失。法国则通过立法，明确设定了保险人应当开展巨灾保险的法定义务，其费率由政府核定。国家保险监管部门可以参照商业保险公司加入地震共保体的申请条件[24]，对保险人的需要具备的创办经验、经营业绩、偿付能力等，设置经营巨灾保险业务的最低标准；商业保险公司根据保险监管部门设定的标准提交申请，并可以在法定标准之下，开展巨灾保险产品创新；再由保险监管部门根据保险公司经营状况、与开办标准的耦合程度及以往开展巨灾保险业务的经验，综合考量决定是否许可开展巨灾保险业务。
（二）加强保险人偿付能力监管力度
当前，偿付能力毫无疑问是世界各国巨灾保险的核心监管对象。加强偿付能力监管力度将降低保险人由于偿付能力不足导致破产的风险，避免酿成巨灾被保险人与保险人双重损失。无论是美国的全美保险监督官协会（NAIC）对财务状况、偿付能力的动态跟踪系统，还是英国对绝大多数保险人财务报告披露的强制性要求，都说明了各国对偿付能力监管的重视。我国保险监管部门应当参照保险偿付能力监管依据——欧盟偿付能力标准II，围绕该标准，对开展巨灾保险业务的保险人加强以下方面的监管力度[25]：（1）对偿付资本量的计算，包括资产负债估值、保险准备金等，通过计算得出是否满足巨灾偿付能力基本要求；（2）对保险公司内部管理的监督，包括风险管控、内部治理模式等；（3）信息披露监督，主要包括对社会公众提供的财务报告和向有关金融监管部门提供的公司风险控制报告。
（三）对特定地区、特定行业进行强制巨灾保险
由于巨灾事故的发生具有随机性、偶然性，在巨灾事故不发生的情况下，投保人缴纳保费却不触发赔付机制，投保人的投保意愿会受灾难偶发性的影响较为低落，一旦巨灾事故爆发，受到的将损失无法填补。首先，我国可以根据巨灾数据库的建模分析、大数据分析，对部分地震、洪水、台风等巨灾多发地区实施强制保险，明确规定拒绝参保将减少救助或不进行救助的后果。美国国家洪水保险计划规定，若某社区被划定为“洪泛区”，在规定时间内仍不参保，有关救助机构将拒绝为该社区提供任何灾后重建方面的支持[26]。挪威政府亦采取强制保险的方式推行巨灾保险，将其设为火险的扩展责任，共覆盖洪水、地震、火山爆发等五种灾害[27]。其次，要求特定职业强制投保，如有感染重大疫情、传染病风险的牲畜屠宰、家禽养殖等。此类业务的企业应当为员工全覆盖投保巨灾保险，对不参保的企业处以罚款，减少财政救助幅度。
（四）建立投保人失信黑名单
在传统保险实务中，投保人为获取保险赔偿金采取不正当手段而产生的道德风险恐无法遏制，但可以采取措施降低道德风险带来的损失。参照失信被执行人制度，各商业保险公司之间可以形成统一的失信保险人数据库，将曾经和未来所有故意制造保险事故、虚报损失、触犯保险诈骗罪等涉及道德风险的案例信息共享，建立投保人失信黑名单，对以上人员采取拒绝投保或降低赔付率的措施，以提高利用道德风险套取保险赔偿金的违法成本，维护正常的保险秩序，使保险制度发挥本应之功效。
（五）借助指数保险完善巨灾保险的险种设置
截至2020年1月25日，我国30个省、自治区、直辖市已启动重大突发公共卫生事件一级响应，采用最严格的防控手段。根据突发公共卫生事件性质、危害程度和涉及范围，我国突发公共卫生事件被划分为特别重大（Ⅰ级）、重大（Ⅱ级）、较大（Ⅲ级）和一般（Ⅳ级）四级。借助指数保险分散风险，根据公共卫生事件的响应等级作为指数保险的强度表征，设置不同等级对应不同保额，保险公司第一时间免查勘赔付，最大限度缓解由于刚性预算等因素的限制而难以及时发挥财政的作用。此处的“指数”是一种衡量灾害强度的标准，如地震的震级、台风的等级等。其赔付通常采用一种特殊机制，即“全赔或不赔”：如果巨灾保险合同记载的某项灾害发生，且产生的灾害指数达到触发要求，约定的保险金额将作为赔款金额赔付；若灾害发生，但灾害指数尚未达到触发要求，则保险人不负任何赔款义务[28]。与传统保险产品相比，指数保险操作更为简单，省去了查勘、定损的过程，保险赔偿金能够迅速到位，因此被广泛用于很多领域[29]。对于个人和企业类的投保人，则可以沿用传统的保险产品，如重大疾病、伤残死亡、住院医疗、雇主责任、安全生产、营业中断等方面的险种，再结合常规的新保险产品的补充，基本可以提供进一步的保障。综合目前我国保险市场现状，巨灾保险的设计要注重推进社会财务风险主体以及个体的保险体系建设，巨灾保险项目在推广过程中面临受众理解能力和接受度等方面的挑战，需要大量基础的宣传教育工作。
（六）优化理赔程序和复工复产保险产品创新
重大疫情蔓延为保险人优化赔付流程提出了新要求，巨灾保险赔付不仅要求最大限度实现标准化、流程化和便捷化，为避免疫情传播还需要建立无接触理赔流程，如此最有利于巨灾保险投保人或被保险人在第一时间得到相应的救济。2020年1月26日，银保监会下发《关于加强银行业保险业金融服务配合做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》，提出了重大疫情期间金融保险服务顺畅运行的要求，对确诊新型冠状病毒性肺炎的客户开辟金融服务绿色通道，可采取先行赔付、预付保险赔偿金等理赔方式，充分保障理赔高效率。保险人应当对感染新型冠状病毒的被保险人开辟绿色通道，予以减免相关理赔材料等特殊方式、优化理赔服务流程，尽快赔付，应赔尽赔，切实发挥保险制度的社会“稳定器”作用。以鼎和保险公司为例，保险公司除了免费扩展疾病身故责任，还应对因疫情停工的投保企业的安全责任险、承运人责任险、建工雇主责任险等多类险种采用免费顺延保险期间、暂时中止保险责任等方式最大程度的为企业减损或减免保费，并上线疫情引发的职业病风险造成的复工人员人身伤亡赔偿金和医疗、误工、隔离等费用的新产品。
（七）建立统一的巨灾保险最低赔付标准
保险监管部门会同财政部、人民银行、商业保险公司，根据巨灾保险资金池和风险承受能力，确定国家统一的巨灾保险赔付最低标准。统一最低赔付标准的确定，首先由保险监管部门筛选一定数量的商业保险公司上报本公司巨灾保险最低赔付标准，参与报价的商业保险公司要求在保险业有较高的系统重要性、较强的综合实力且具备一定的市场影响力；其次，由人民银行对各保险公司报价掐头去尾，进行加权平均计算；最后，由保险监管部门、人民银行、财政部共同审核、调整，最终由银保监会公布国家统一的巨灾保险最低赔付标准，各商业公司必须遵循统一最低赔付标准进行产品设计。由于我国地形多样，气候复杂多样，自然灾害发生风险高低程度的不同，损失程度也有所不同。据此，在最低赔付标准的基础上，保险人与巨灾被保险人可根据受灾风险频率、建筑抗风险能力、每户房屋市场价值高低进行协商，最终确定保险费率和保险金额。
【注释】
[1]刘涛：《“衰”中何以有“稳”——教会、基尔特与中世纪晚期英格兰城市的稳定》，《世界历史》2019年第4期。
[2]［法］埃米尔·涂尔干：《社会分工论》，渠敬东译，生活·读书·新知三联书店，2000年；［法］米歇尔·福柯：《词与物——人文科学考古学》，莫伟民译，上海三联书店，2001年，第169-174页；Anthony Beck，“Foucaultand Law：The Collapse of Law's Empire，”Oxford Journal of Legal Studies，1996（16），pp.489-502；［美］弗朗西斯·福山：《大分裂——人类本性与社会秩序的重建》，刘榜离等译，中国社会科学出版，2002年，第176-180页。
[3]李琛：《我国巨灾保险发展回顾与立法前瞻》，《理论月刊》2017年第1期。
[4]日本《地震保险法》和《地震再保险特别会计法》设置了分级分层的再保险损失分担体系以分散巨灾承保风险。土耳其是地震多发国家，以巨灾保险的正式立法要求公共事业部门必须购买地震保险。2008年“5·12”汶川地震之后，理论和实务界呼吁在我国建立巨灾保险制度。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。2014年“新国十条”也提出建立巨灾保险制度的目标以及构建巨灾保险制度的基本方案，涉及巨灾保险的立法准备以及巨灾风险应对的电子金融系统建设。2016年政府工作报告、“十三五”规划纲要再次强调，国家要“尽快建立巨灾保险制度”。2017年《国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》明确，“要充分发挥市场机制作用……不断扩大保险覆盖面，完善应对灾害的金融支持体系”，“鼓励各地结合灾害风险特点，探索巨灾风险有效保障模式”。2017年10月15日，四川甘孜州乡城县某大型在建水电站发生大范围垮塌，保险双方在7个月内结案并达成赔付1450万元的赔付协议。2017年8月8日，四川九寨沟突发7.0级地震，导致建筑物倒塌，山体滑坡、道路塌方中断。保险标的所涉40多万平方米的建筑物遭到严重破坏，财产标的损失金额巨大，保险人向被保险人支付了1.49亿元赔款。2018年9月16日台风“山竹”在台山沿海登陆，造成湖南、广东、广西、海南、贵州、云南6省（区）直接经济损失达142.3亿元。截至2018年底，已赔付30.2亿元。
[5]Dwight M.Jaffee，Thomas Russell，Catastrophe Insurance，Capital Markets，and Uninsurable Risks.The Journal of Risk and Insurance，Symposium on Financial Risk Management in Insurance Firms，1997（64），pp.205-230.
[6]卓志，丁元昊：《巨灾风险：可保性与可负担性》，《统计研究》2011年第9期。
[7]《保险法》第二条：本法所称保险，是指投保人根据合同约定，向保险人支付保险费，保险人对于合同约定的可能发生的事故因其发生所造成的财产损失承担赔偿保险金责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的商业保险行为。
[8]王杰秀、谈志林、张静：《巨灾保险试点现状、问题与对策》，《中国民政》2017年第8期。
[9]《保险公司偿付能力管理规定》第四条：保险公司应当建立偿付能力管理制度，强化资本约束，保证公司偿付能力充足。保险公司董事会和管理层对本公司偿付能力管理负责。外国保险公司分公司的管理层对本公司的偿付能力管理负责。保险公司和外国保险公司分公司应当指定一名高级管理人员负责公司偿付能力管理的具体事务。
[10]魏钢、焦洁：《中国巨灾保险及制度建设探索》，《金融博览》2017年第4期。
[11]魏华林：《保险的本质、发展与监管》，《金融监管研究》2018年第8期。
[12]宗宁：《我国巨灾保险经营模式法律问题研究》，《河北法学》2013年第6期。
[13]史际春，邓峰：《经济法总论》，法律出版社2008年版，第33-36页。
[14]何霖：《我国巨灾保险立法模式研究》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2017年第2期。
[15]周学峰：《巨灾保险制度比较研究及其对中国的启示》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2012年第3期。
[16]《保险法》第十二条规定：“人身保险是以人的寿命和身体为保险标的的保险。财产保险是以财产及其有关利益为保险标的的保险。”
[17]郭超群：《论我国巨灾保险制度的构建——域外立法经验及其借鉴》，《法商研究》2015年第2期。
[18]任自力：《保险法学》，清华大学出版社2010年版，第93页。
[19]温世扬：《保险法》，法律出版社2007年版，第71页。
[20]《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》规定，破坏等级为I-II时，标的基本完好，不予赔偿。
[21]刘建勋：《保险法典型案例与审判思路》，法律出版社2012年版，第251页。
[22]吴涵昱：《被保险人法律地位的反思与重构》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2019年第4期。
[23]刘星：《法理学导论：实践的思维演绎》，中国法制出版社2016年版，第33-51页。
[24]2015年6月，保监会副主席周延礼表示，地震共保体由财产保险公司根据自愿参与、风险共担的原则申请加入，中国境内的财产保险公司，只要成立3年以上、最近一个季度偿付能力充足率在150%以上，且具有较完善的分支机构和较强的服务能力、具有经营相关险种的承保理赔经验，即可申请加入地震共保体。
[25]孙祁祥，郑伟：《欧盟保险偿付能力监管标准II及对中国的启示》，经济科学出版社2008年版。
[26]高伟：《私法公法化研究》，社会科学文献出版社2012年版，第70-77页。
[27]张宗军：《基于公共性基础上的巨灾保险制度研究》，《保险研究》2008年第7期。
[28]汪丽萍：《天气指数保险及创新产品的比较研究》，《保险研究》2016年第10期。
[29]王克、张峭、肖宇谷等：《农产品价格指数保险的可行性》，《保险研究》2014年第1期。