巨灾保险法律治理之规范文本需求
随着我国侵权责任法和配套法律制度的逐渐健全，我国财产和责任保险取得较快的发展。然而，此次重大疫情凸显出我国巨灾保险发展相对滞后，导致这种情形并非简单归结为保险金融意识或保险金融环境，更加直接的原因在于我国目前巨灾保险得以运行的规范文本技术性不足。保险法相对于民法而言属于特别法，保险合同并不能简单适用“私法自治”原则，体现出较强的“私法公法化”趋势。于传统普通保险而言，保险合同需要经监管部门的审核备案，巨灾保险作为政策性保险则进一步体现了国家的公共经济调控职能[13]。巨灾保险法律治理的规范文本需求体现在三个方面：其一，巨灾保险的上位法依据，应当体现为巨灾保险的特别立法；其二，国家公共经济调控在巨灾保险合同法律关系中的体现；其三，重大疫情应对的巨灾保险合同特殊条款。具体展开如下：
（一）巨灾保险法律规范的特别法性质
巨灾保险的法律规范不仅相对于普通民事法律属特别法范畴，相对于传统保险法律规范而言亦属于特别法范畴。“特别法优于一般法”是早在罗马法时期就存在的法律适用原则，也存在于我国《立法法》对法律层级的规定中。巨灾保险法律规范不仅包括正式的立法，还包括政府主管部门发布的规范性文件。当前我国采用的是对地震、洪水、台风等进行分别立法，在一般法《保险法》的具体条文中应当添加特别法优先于一般法的适用原则，巨灾保险各环节的具体操作，暂时由各专项特别法分别规定。总览整部《保险法》，只有在第一百零四条中有“巨灾保险”的字眼，且被规定在第四章“保险经营规则”之下。既然《保险法》第一百八十一条能将保险公司以外的其他保险组织经营的商业保险业务准用《保险法》，自然也可以规定“巨灾保险业务适用本法，法律、行政法规另有规定的，适用其规定”。据此，巨灾保险与传统保险共通的有关规定，如总则性规定、保险合同的成立生效与基本条款、法律责任等，适用一般法《保险法》的规定；带有差异的具体操作性规定如巨灾保险标的、巨灾保险责任等，分别适用《地震保险条例》《洪水保险条例》《台风保险条例》等即将出台的特别专项立法。2016年，保监会在“十三五”规划纲要中明确提出，在一般法指导下推动制定《地震保险条例》，在此基础上推出涵盖海啸、台风、洪水等灾害的巨灾保险制度。在立法模式上，当前我国已经制定了《防洪法》《防震减灾法》《地震灾害防治管理条例》等20多部有关自然灾害的专项法律法规，巨灾保险立法可以先在此基础上，采用专项立法模式，以《地震保险条例》为切入点，逐步建立《洪水保险条例》《台风保险条例》等其他灾种的巨灾保险立法，按照由简入繁、循序渐进、由浅入深的原则，最终建立涵盖所有灾种并符合我国国情的《巨灾保险法》[14]。
（二）巨灾被保险人的界定
巨灾被保险人，是指根据巨灾保险合同，其财产利益或人身受巨灾保险合同保障，在巨灾保险事故发生后，享有巨灾保险金请求权的人。巨灾投保人往往同时就是巨灾被保险人。巨灾保险并未完全脱离普通保险，只是普通保险的一种特殊形式，其法律关系主体主要包括巨灾保险投保人、巨灾被保险人、承保巨灾业务的保险人。巨灾被保险人的范围和投保方式相对于普通保险有所差异，在普通保险中，是否投保、被保险人的选定、投保的范围等均出于投保人的意思自治。而不同于普通保险的是，巨灾保险往往通过立法的形式，要求政府、医疗、教育、科技、交通、能源、化工、通信、农业、仓储、物业等领域必须参保，要求特定区域内的所有人员、房屋必须参保，例如，新西兰通过立法规定，居民在为其房产或房屋内的财物的投保财产保险时，必须一并购买地震巨灾保险和火灾保险，其保费用作填补自然灾害基金，根据政府授权组建的地震委员会使用自然灾害基金赔偿被保险人的损失[15]。我国正在进行巨灾保险试点，其中也有将被保险人范围覆盖至区域内所有人员的方案，例如，宁波市民政局与中国人民财产保险股份有限公司宁波分公司签订公共巨灾保险合同，保险公司共承保6亿元巨灾风险，赔偿对象涵盖了灾害发生时身处宁波市行政区域范围内的所有人口以及常住居民。除强制保险以外，保险公司还会设计向一般居民提供的商业化巨灾保险产品，一般居民可以参保，也可以不参保。
（三）巨灾保险标的的界定
对于保险标的，我国保险法并未采用在条文中直接写明，而是以划分保险标的类别的方法进行界定[16]。巨灾保险标的，是指巨灾保险合同中载明的，受巨灾保险保障的财产及其有关利益或者人的寿命和身体。巨灾保险标的通常由立法规定的巨灾保险产品范围确定，以地震巨灾保险为例，1995年美国加州通过州立法的形式成立加州地震保险局，并规定地震保险局通过保险公司对居民住宅、公寓等提供保障，但保险标的不包括游泳池、车库等附属建筑[17]。我国《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》明确指出，地震巨灾保险以城乡居民住宅为保障对象。据此地震巨灾保险的保险标的可以确定为，主要指达到国家建筑质量要求（包括抗震设防标准）的建筑物本身及室内附属设施，如固定于房屋内部的供水、供电、供气以及暖气设施等，而室内装潢、室内个人财产及附属于房屋外部或者独立于房屋的院墙、大门、车库、储物间、游泳池、球场、喷泉、池塘、禽畜间等附属建筑物不应包括在内。
（四）巨灾保险责任的界定
巨灾保险责任是指在巨灾保险期间内，因重大疫情、地震、洪水、台风等合同记载的灾害导致巨灾保险标的毁损灭失，巨灾保险人按照保单记载的保险金额向被保险人承担赔偿责任。巨灾保险责任代表了两层含义：一方面是指保险人承保事故的范围[18]，只有发生保单载明事项之内的事故，保险人方承担赔偿责任；另一方面是指给付责任[19]，巨灾事故发生后保险人负有赔付保险金的义务，巨灾被保险人享有向保险人主张赔偿金的权利。对于可能导致次生灾害的巨灾事故，由于次生灾害爆发造成的损失也应当包含在巨灾事故范围之内。例如，地震引起的余震、海啸、火山爆发等次生灾害，或台风等强降水灾害及其引起的泥石流、水库溃坝等次生灾害造成的损失，均应当属于单次巨灾事故，原发灾害与次生灾害的损失合并计算。
（五）巨灾保险合同的免责条款
巨灾保险合同免责条款是指巨灾保险合同载明的某些特定原因所致的保险票的受损，或在合同中载明巨灾事故产生的某些特定损失，保险人不负赔偿责任的条款。保险人对巨灾保险免责条款同样负有提示、注明的义务。第一，可以肯定的是，无论普通保险还是巨灾保险，因投保人、被保险人或其家庭成员的原因使保险标的遭受损失的，保险人不负赔偿责任；第二，由其他专门立法规制的巨灾事故造成的损失，如农业灾害损失、核工业灾害；第三，行政行为或司法行为采取的爆破等措施不在此赔偿之列；第四，依法理，虽受巨灾保险事故影响，但产生的各种间接损失不赔；第五，由于保险标的自身原因导致的损失不赔，例如自身缺陷、自然磨损、自然损耗或自燃等产生的损失；最后，若合同约定免赔额度，免赔额以下的轻度损失不赔[20]。
（六）巨灾保险相对人的主要义务
巨灾保险相对人，即巨灾保险投保人、被保险人和受益人的合称。巨灾保险相对人的主要义务是巨灾保险合同的一部分，是指巨灾保险相对人在合同签订前、保险期间内以及行使保险金请求权时需要向保险人严格、如实履行的义务。在保险法一般原理中，保险相对人严格履行义务十分重要，“不履行义务”往往会催生“不利结果”[21]，例如，投保人故意提供虚假信息的，保险人则有权解除保险合同、免除保险责任且不退还保险费。参照一般法规定，巨灾保险相对人应当履行以下主要义务[22]：
1.如实告知义务
保险人对保险标的或被保险人的情况提出询问，巨灾保险相对人应当如实回答，并如实填写投保单。
2.禁止重复投保义务
就同一保险标的，投保人不得向不同保险人投保巨灾保险。
3.按时缴纳保费义务
投保人应当按照合同约定的费率，一次性交清保费，巨灾保险合同自首期保费缴纳后生效。
4.维护保险标的安全义务
一方面，巨灾保险相对人在灾前应当遵守国家防灾减灾的要求，形成防灾意识；另一方面，当灾害发生时，巨灾保险相对人应当积极采取合理的处置措施，最大限度维护保险标的安全。
5.通知义务
在保险期间内，若巨灾保险标的所有权发生变动，巨灾保险相对人有义务在变更后的一定期限内书面通知保险人。
6.及时止损义务
当巨灾事故导致保险标的受损，巨灾保险相对人在确保安全的前提下，应当采取一定措施以防止损失进一步扩大。
7.追责义务
保险标的毁损灭失应由第三方责任人负责赔偿的，被保险人有义务向真正的侵权责任人请求赔偿，或保留向其主张赔偿的权利。在保险人履行巨灾保险责任后，向有关责任人行使代位追偿权时，被保险人应当予以协助，如提供必要的文件、告知所知道的有关情况等。
8.协助义务
巨灾保险相对人行使赔偿保险金的请求权时，有义务按照要求提供索赔申请书、损失证明等相关资料，协助保险人办理有关手续。
（七）重大疫情巨灾保险合同的特殊条款
1.巨灾被保险人义务条款
重大疫情需要举全国之力应对，各社会主体都在承担不同的角色和分工，作为社会公民的被保险人，同样必须遵守各地区制定的不同防控级别规定。除保险法第十八条规定的基本条款以外，建议增加：“被保险人有自觉遵守国家、基层自治组织防控规定的义务，违反该义务的被保险人不享有获得巨灾保险赔偿金的权利。”在此条款下，被保险人会注意重大疫情期间的自身行为，自觉上报疫情相关的接触情况、出入地情况，以减少瞒报导致的大幅传染情形发生，也能在一定程度上增加了不服从管制、违反重大疫情管理制度的成本。
2.设立医护及抗疫一线人员专属重大疫情巨灾保险合同
在重大疫情下，医护人员遭受的感染风险远大于社会一般人，为肯定医护人员对重大疫情应对做出的贡献，鼓励志愿者参与志愿医护工作，也为抚慰不幸感染的医护人员，建议：（1）医护人员作扩大解释，不作医师、护士的职业身份要求，凡参与医护工作的救护车驾驶员、医疗机构行政人员、医疗机构后勤保障人员等，均适用医护人员专属合同。（2）医护人员及抗疫一线专属的保险合同，按照重大疫情巨灾保险合同厘定的保险金双倍赔付。