（二）问题提炼
1.最高人民法院的裁判思路解析
最高人民法院将本案的争议焦点归纳为：张月仙能否请求太原市政府责令居委会发放村民福利。最高人民法院的裁判思路层层递进，依次阐明了三个层次。
第一层次：居民委员会或者村民委员会是否当然成为行政诉讼的被告。
最高人民法院认为，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第24条第一款[4]的规定，居民委员会或者村民委员会可以成为行政诉讼的被告，但前提是，居民委员会或者村民委员会作出的是依据“法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为”。换言之，居民委员会不同于行政机关，不会当然地成为行政诉讼的被告。居民委员会作为基层群众性自治组织，只有在特定情形下，即居民委员会依据法律、法规、规章的授权，行使了带有行政管理职责性质的行为时，才可以成为行政诉讼中的被告。
最高人民法院首先对居民委员会以及村民委员会所作行为的可诉性进行了阐明。本案再审申请人张月仙在提起该次诉讼之前，曾多次以太原市晋源区政府、武家庄村社区居民委员会为被告分别提起民事和行政诉讼，均被驳回诉请。其中在一次以武家庄村社区居民委员会为被告的诉讼中，以争议内容为“村民自治范畴”事项而不予立案。因此，最高人民法院在阐明居委会以及村委会何时可以成为被告的问题时，“开篇明义”地指出了对本案争议事项的性质界定，也指明了原告以太原市政府为被告的缘由。
第二层次：指明履行法定职责之诉的核心审理要件——行政机关是否具有法定职责。
最高人民法院进一步言明，对履行法定职责之诉而言，不仅要考察原告的“申请”和行政机关的“明确拒绝或逾期不予答复”，更重要的是审查原告诉请行政机关履行的事项是否属于行政机关的法定职责。再审申请人张月仙依据《行政诉讼法》第12条第一款第六项[5]、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第六项以及第九项[6]，提出太原市政府具有“保护公民财产权、妇女的男女平等”的法定职责。而最高人民法院认为原告依据的前述条文并未明确规定“法定职责”具体由哪一级政府履行以及履行的方式，行政机关的“保护公民财产权、男女平等的法定职责”需要其他法律、法规或者规章的具体规定来细化，因而无法推导出太原市政府具有责令居委会补发村民福利的法定职责。
解析最高人民法院的审理思路，法院实际阐明的是在现有法律框架下履责之诉的起诉规则和胜诉规则。履行法定职责之诉的起诉要件主要涵盖以下几个方面：其一，行政相对人确有向行政机关提出过申请，行政相对人对此负有举证责任，但行政机关应当依职权主动履行法定职责及行政相对人有正当理由不能提供证据的除外[7]；其二，行政机关拒绝履行法定职责或者逾期不予答复，《行政诉讼法》在第12条第三项、第六项、第十项、第十一项等列举了诸多不履行法定职责或者逾期不予答复的情形，明确了部分不履行法定职责的表现形式；其三，履责之诉须满足一定的期限要件，指法定职责履行其届满后六个月的起诉期[8]。最高人民法院指明，“原告的申请”和“行政机关的明确拒绝或逾期不予答复”，是履行法定职责之诉起诉规则的两个要件。
对于不履行法定职责案件的胜诉规则而言，最高人民法院认为审理的重点是“当事人申请行政机关履行的行为属于该行政机关的法定职责”，即《行诉解释》第91条所述之“原告请求被告履行法定职责的理由成立”。法院对“被告是否存在法定职责”在本案中的具体认定路径是，检索公法规范中是否有条款授予太原市政府“责令居委会补发村民福利”的行政管理职责，显然公法规范中没有直接对该“职责”作出规定的条款。法院随后引用《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第六项、第九项，认为“保护财产权”这一笼统的立法表述难以推导出太原市政府在本案中需要履行的具体法定职责。
第三层次：履行法定职责之诉能否要求作出“行政指导”。
最高人民法院就各级人民政府与居委会的关系再次补强了第二层次的裁判理由。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第20条[9]，太原市政府作为市辖区的政府，可以对居委会作出业务指导。最高人民法院首先认定这类业务指导行为在性质上属于行政指导。行政指导不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象，类似地，履行法定职责之诉也要求作出法律行为，而行政指导不属于旨在设定某种法律后果的个别调整，不能成为履行法定职责之诉的对象。对于本案而言，同样没有法律规范规定了太原市政府具有这样一种法定职责，即直接责令居委会调整其所属成员福利待遇的行政指导。故最终裁定，驳回再审申请人张月仙的再审申请。
法院的审理思路似乎是通过对撤销判决、履行判决以及给付判决适用的混同而否定了太原市政府的“行政指导”职责。在履责之诉中，曾出现过撤销判决、履行判决以及给付判决三种裁判形式，其中撤销判决意在消除违法行政行为引起的对相对人权利的侵害后果，使违法行政行为溯及既往地失去效力，既而相对人受侵害的合法权益恢复原状。而履行判决和给付判决，《行政诉讼法》第72条和第73条的规定已对其适用范围进行了界分，第72条将履行判决的适用范围限定在行政决定，第73条旨在通过给付判决回应一般给付请求权。因此，笔者对于最高人民法院从判决形式的内容倒推出行政指导不是行政机关法定职责的审查思路是存疑的。(https://www.daowen.com)
笔者认为，正是法院在审理履行法定职责之诉时，审查的本质仍然还是撤销诉讼的诉讼物，即行政行为违法性层面的审查，才会以撤销之诉的审查逻辑审视履责之诉，要求履行法定职责必须是作出一个法律行为。实际上，行政机关“履行法定职责”范围应大于“法律行为”。有学者对于不履责案件进行实证研究，将样本内的不履行法定职责案件中的履行义务划分为具体行政行为的作出、财产的给付以及事实行为的作出[10]，也侧面佐证了履行法定职责之诉的内容不限于作出法律行为。
实际上，对于诸如“张月仙案”等相对人依申请提出的履行法定职责案件，因可能涉及侵害公民基本权利，故法院在审查时也须对相对人的“公法权利”给予同样关注，才能真正回应履责之诉的本质。此外，法院从基于“和撤销之诉同理”，论证“行政指导不能成为履行法定职责之诉要求行政机关作出的行为”，与“再审申请人是否具有行政指导请求权”也是两个不同面向的问题。
2.问题提出
（1）经梳理，最高人民法院的裁判要点如下：
a.最高人民法院对于张月仙主张太原市政府履责的诉请，以“组织规范”并未授予太原市政府直接责令居委会发放村民福利行政管理职责这一判断，阻断了当事人直接要求太原市政府保护其财产权的进路（C—A）。
b.与此同时，最高人民法院“答非所问”地提出《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第20条中的“业务指导”条文，认为判令履行法定职责之诉作出的行为必须是一个“法律行为”，提前阻断了当事人可以要求太原市政府履行行政指导职责的路径（A—B—C），如图1所示。
图1 履行行政指导路径示意图
（2）基于最高人民法院的裁判要点，笔者提出以下两个问题：
a.“张月仙案”中最高人民法院依然是遵循以“行政机关须具备法定职责”为要件的审查路径。本文尝试提炼该案法官的审理思路，同时观照我国履责之诉的现实样态和法定职责来源，梳理现有履责之诉所考察的“法”的范围，并提出疑问：当现行法律框架下检索不到原告诉请被告履行的法定职责时，如何从概括式的“组织规范”中解释出行政机关具体的法定职责。
b.除却考察客观层面，是否可以构建以原告请求权为基础的解释框架，更好地对“组织规范”作出具体化的解释？对此，本文引入公法权利和请求权理论，以“张月仙案”为样本，推演“组织规范”框架下原告的两条请求权进路，尝试构建履责之诉的请求权解释框架，以更好地回应履责之诉的本质。