引言：无休无止的公共利益之争

“公共利益”是世界通行的土地征收启动要件，也是中外公法学者长久关注的核心命题之一。美国宪法“征收条款”（第五修正案）规定：“未经公正补偿，不得为公共用途而征收私人财产。”^[2]如果追本溯源，这一征收条款可以回溯到《大宪章》。^[3]而《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”两国宪法在征收补偿条款中的表述十分相似，也正因如此，对美国宪法“征收条款”的研究显得尤为必要。^[4]

即使抛开两者在表述上的相似，我们也可以发现，包括美国在内的世界发达国家，无论采取何种立法技术和立法语言规范国家的征收行为，也不论设计何种具体的征收补偿制度，其基本模式和要素是一致的，即“公共利益+正当程序+公平补偿”。^[5]法治意义上的土地征收，一定是基于公共利益的正当目的而启动的，同时对于公共利益的认识和规范不仅仅是一个立法技术上的问题，更是“权力—权利”的博弈和一种对法治建设高度的映射。

公共利益是整个法律秩序，更是以行政法为代表的公法体系的基石。现代意义上的行政是一种社会塑造活动，现代行政的客体是社会的共同生活，行政致力于共同体的事务，服务于共同体中的成员，因此行政的出发点是公共利益。^[6]而“公共利益”也由此成为宪法规制和约束财产征收权的一项根本规则。(https://www.daowen.com)

在美国，“公共用途”条款的意义随着时间的推移和基于不同的征收类型不断发生着变化。尽管根据美国法院的惯例，不能为了将私人的财产转移给其他私主体而行使征收权，但对“公共用途”却从没有一个简洁的定义。“公共用途”概念的缺位使得法院在对待关于公共用途的立法决策时表现出了极为谦逊的姿态。随着发展，有两个相互之间存在竞争的解释都试图将其含义纳入到“公共用途”的条款之中。这二者分别是“公共利益理论”和“实际效用理论”。“公共利益理论”的解释被称为广义的观点，它包括任何对不特定多数的社会成员的行为，诸如扩大资源开采、提高工业产出或促进生产等活动。相对而言，“实际效用理论”是狭义的观点，它要求公众实际上使用了，或具有可以使用的能力。历史上“公共用途”判例的发展均是基于这两种基本观点下形成的二分法。尽管这两个观点存在差异，但它们都有两个共同的重要假设。二者都强调在“公共用途”中必须明确一个征收行为是否被准许；与此同时，二者都认为应该用限制性条款去禁止国家非基于公共用途的征收行为。^[7]

美国独立后的土地征收历史实际上就是一部对“公共用途”（public use）实践不同理解的历史。^[8]在美国历史上，对该条款中“公共用途”的解读大体经历了从立法初期到19世纪的严格限制，20世纪的逐步放宽，并在凯洛案达到顶峰之后又掀起了一轮限缩趋势。因此，从美国宪法第五修正案中“公共用途”的原旨出发，考察其在司法和政治领域演进的历史，剖析其内涵的变迁，有助于更为深刻地认识“公共用途”的内涵。