（一）

行政法中的内部法是行政权内部的规范。因为它一向是基于行政组织权的，所以其性质是与规定国民权利义务的规范无关的行政规则。^[17]与之相对的，外部法是行政主体为达成行政上的目的而制定的与作为行政客体的私人的权利义务相关的规范，其权限根据是统治权，因此性质上属于法规。

日本的宪法是以立法、司法、行政这三权的分立为主义的。近代国家采取权力分立主义的理由是，权力的联合一定会生发出权力的滥用并侵犯私人的自由。孟德斯鸠认为，为了维持市民在政治上的自由，有必要建立一个政治组织，让市民没有理由害怕其他市民。当立法权和执行权集中在同一个人或同一个执政官团体的手中时，自由便不复存在。因为这时只会制定暴政之法并付予执行。亦即，如果裁判权不从立法权和执行权中分离的话，就没有自由。法官如果成为立法者，将会使涉及市民生命和自由的权力变得恣意。如果裁判权与执行权相结合，法官便具有君主的权力。^[18]为使三种权力不能互相侵犯，因此各种内部法的自律性必须得到尊重。即使是实定法之中，如国会法（昭和22年法律79号）以及裁判所法（昭和22年法律59号）是关于各权的内部事项，因此没有将其编入一般法秩序，而是分别当作立法权及司法权的自律权范围内的问题处理。行政权中，虽然不存在对应于国会法、裁判所法这样的统一法，由于其法理是一样的，除宪法或法律中有不同规定的场合以外，立法权或司法权随意干预行政权内部的问题是宪法规定的权力分立主义绝对反对的。

不言而喻，根据国家的不同，权力分立主义的样态是不同的。由于日本的宪法虽奉行三权分立主义但采用议院内阁制，所以关于行政权的行使，最终是内阁连带对国会负责（宪法第66条）。也因此行政的机构和其权限的分配是以内阁为顶点、行政各部在下的金字塔形结构来构建的。^[19]行政基于这一基本构造，又因内阁应对国会负责，所以通过国会间接地以国民为根基，把应该对国民负责作为原则。^[20]据此，行政权应以服从于民主的统制为主义。因此，作为行政权的内部规范的内部法，仅限于宪法或法律没有特别规定的情况下，内部法的问题必须基于该国宪法的精神，在行政自身的责任中被解决。(https://www.daowen.com)

只不过，在采国民主权主义的日本宪法之下，应该依国家意思决定的事项，有必要基于作为全体国民代表机关的国会的决议，因此即使是内部法，在应当听从主权者意思的事项上，至少应当有法律的依据（宪法第66条第1项、第93条，内阁法第3条，国家行政组织法第3条、第4条）。

内部法性质上属于规范全体公务员的行动的训令、指令，营造物规则一类的，规定如行政机关的组织、权限、行政事务的分配、运营，或是公务员的任免、划分权限、权力、义务，或是预算、会计、财产、物品、债券等内容的法，因此制定这些法本就属于组织权的当然权能。因此，在旧宪法之下，由于内部法不需要任何法律上的依据，可被行政权以任意的形式制定，或者是在没有特别规定的情况下，也可以在现实中设置或废止行政机关。^[21]因为这个缘故，除非是基于法律的要求，被公布并不是内部法的制定、修改、废止发生效力的要件，根据需要，甚至以在官报的汇报栏中刊登等方式公开便足够了。在内部法中，命令和通知等发挥作用的空间也很大。在旧宪法之下，涉及内部法的问题时，是以告示、训令等形式决定国家意思，因此即使在现宪法之下，国家意思的变更也可以用相同的法规形式进行。^[22]然而，必须注意的一点是，在国民主权主义之下，即使涉及的是内部法的规范对象，在变更国家意思时，不论以前的法形式如何，都必须依照法律进行。