引言：行政行为理论的引入与迷失
行政行为理论滥觞于法国，系因行政诉讼制度的发展而产生。自1810年起，行政行为（Acte Administratif）一词便为法国学界所认同，用以表示行政机关采取的具有行政法效果的法律行为。1826年，德国行政法学家奥托·迈耶将行政行为概念引入德国，并将其界定为“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示”[2]。由于该定义不甚明了，之后德国学者对行政行为的理解亦大相径庭。但总的来说，德国行政法因迈耶的学术探索而大放异彩，其影响力先后辐射到日本、我国台湾等地。然而，概念历史的悠久并未使其定义明晰起来，在长期的演变历程中，各地的行政法学界均产生了对行政行为的诸多定义。[3]
新中国成立后，中国对行政行为理论的较早接触可追溯至1983年刊印的部编教材《行政法概要》以及于1988年出版的王名扬先生所著《法国行政法》。可以说，中国学者对行政行为乃至行政法的认识缘起于这两本著作。遗憾的是，由于概念输出方对行政行为的理解亦未达成统一认识，以及语义表述上的模糊性、相关学术资料的匮乏等因素，自概念引入之时起，行政行为逐渐成为行政法学中“充满混乱、矛盾和争议的领域”[4]。应松年教授曾言：“行政行为是行政法中最重要、最复杂、最富实践意义、最有中国特色，又是研究最为薄弱的一环。”[5]
对行政行为认识的不到位直接影响了学者们对其概念的理解，学界对于其定义聚讼纷纭、莫衷一是。正如有学者指出：“行政行为已经成为我国行政法学研究中一个极为混乱的基本范畴。”[6]学界对行政行为概念的界定主要有最广义说、广义说、狭义说和最狭义说等4种学说。[7]还有学者作了进一步梳理，总结出了行政行为界定的10种学说，[8]可见对其概念认识的分歧之大。此外，对行政行为概念理解的混乱又引发了一系列负面效应：第一，导致行政行为分类的繁杂无序，[9]其中具体与抽象行政行为的不当分类，使许多应当纳入法院受案范围的行政行为被排除在外，损害了行政相对人的合法权益，同时在客观上为行政机关逃避司法审查、滥用职权创造了便利空间。[10]有学者就指出：“对行政行为分类火力最猛烈的批评，集中于抽象行政行为与具体行政行为的分类。”[11]基于此分类方式，旧行政诉讼法和行政复议均以具体行政行为为标准确立了其受案范围。但随着社会发展，行政赔偿等行政事实行为、行政规范性文件等抽象行政行为对现有理论产生了颠覆性冲击。第二，在丧失法治国内核情况下衍生而来的行政行为公定力理论沦为一种“威权国家下”的效力观而饱受质疑。[12]第三，学界主流提法——存续力、确定力、拘束力及执行力等内涵不清、界限不明，失去了对现实的解释力及说服力。第四，在行政行为合法与违法判断上，由于缺乏扎实的行政行为理论指导，其理论学说与制度实践之间相互龃龉，导致实定法上有关行政行为违法类型的表述缺乏逻辑连贯性，存在交叉重复等问题。
正如叶必丰教授所言：“学术研究在不经意间所犯下的意想不到的错误，将造成研究功能的迷失、理论体系的混乱和制度构筑的障碍，而要清理这种错误却是多么的困难、代价是多么的巨大。错误不可避免，但不可缺少的是时常的检讨和反思。”[13]面对行政行为理论遭受如此严峻的挑战，国内学者围绕行政行为理论的改良作了许多有益的反思与探索。关于行政行为概念的重构，杨海坤教授等认为“应采用比较宽泛的行政行为概念，使之更具有包容性、前瞻性和适应性，更适合当今中国依法行政、建设法治政府的需要”[14]。朱新力教授等认为“在保留行政行为作为行政诉讼受案范围的功能概念的基础上，另外创设‘行政处理’等概念来概括具有法律行为特征的具体行政活动，不失为一种可行的选择”[15]。在行政行为公定力理论方面，沈岿教授认为，“唯有在技术规范层面进行一种系统的整合，才可使公定力理论的原理得到充分的支持”[16]。王天华教授主张扬弃我国传统公定力学说中的“公权力的先验优越性因素”[17]。还有学者鉴于行政行为理论的静态性、局限性等缺陷，主张引入“行政过程”概念，以应对传统理论面临的挑战。[18]