（一）事实角度

事实角度的行政不能，即是狭义概念中的行政不能，主要是指意志外客观事实导致行政主体实质不能作为。生活中最常见的就是各种突发自然灾害造成的重大人员伤亡，如在盐城阜宁突发的强冰雹和龙卷风双重自然灾害，造成99人遇难。^[53]在当前的科学技术条件下，气象部门不能准确预测像突发龙卷风这样的自然灾害，客观条件不具备限制了行政主体的能力的发挥，行政主体就置于实质不能作为的境地。其次比较常见的就是行政行为赖以作出的重要证据材料毁灭或缺失，如A县消防主管部门接到报案后，迅速赶赴现场，认真做了现场勘查及调查访问工作。因救火现场遭到严重破坏，没能提取到任何有价值的物证，A县消防主管部门对现场勘查和调查访问情况进行了综合分析，仍不能认定火灾发生的原因。因为有价值物证的毁灭导致消防机关不能认定火灾事故发生原因，消防机关就属于行政实质不能作为。同样地，在一起交通事故发生后，B市公安交警部门接到报案后，立刻赶到现场，对现场进行了勘查，并组织人员对逃离车辆进行追缉，但肇事逃逸车辆的抓捕未果致使交警部门未能在法定期限内出具《交通事故责任认定书》，交警部门亦属于实质不能作为的情形。^[54]最后，事实不能还常见于危险防止型行政行为中，这其实在上文行政主体未有效履职中也有所讨论，在危险防止型行政行为中，只要行政主体及时赶到案发现场，并采取了一系列措施积极作为，但当时的客观事实状况已超越行政主体人员尽最大能力掌控范围，行政主体工作人员不可能具备其他专业领域的高端技术知识水平，此时，行政主体的行为同样不能被认定为行政不作为。综上，在突发自然灾害，重大证据材料毁损灭失，危险防止型行政作为中行政主体已积极作为，最终出现行政主体实质不能作为的情形不宜认定为行政主体不作为。不过，笔者在这里还需要强调的是，从事实角度引发的不能仅是从绝对客观事实角度去判断，需要结合行政主体及其人员的主观因素。在突发自然灾害，重大证据材料毁损灭失以及危险防止型行政行为中，对于行政主体及其工作人员的主观因素考虑程度是依次递增的，尤其是在危险防止型行政作为中，尽管客观事实因素仍是主要考量对象，但行政主体工作人员的主观意志因素也应当是不容忽视的。(https://www.daowen.com)