（一）

行政法中的内部法这一用语在过去未曾被使用过。在以国家和私人之间的公法上的法律关系来理解行政法概念的情况下^[9]，理论上，没有容纳行政法中的内部法这一概念的空间。但是，如果用行政组织法、行政作用法、行政诉讼法来编排行政法^[10]，与国家和私人之间的法律关系无关的行政组织法就可以被视作行政法的内容而被接受，以至行政法中的内部法也可以被认为是学问的对象。

作为国家活动的行政需要回应社会的、经济的、政治的、文化的要求，是复杂广泛的，行政法规范也是以国家的法律、政令、府令、省令，外局的厅令规则、告示、训令，地方公共团体的条例、规则，特殊法人的章程、规则、规约等各种法形式而制定的。但是，在这之中可以看到两个很大的区别。一个是行政的内部的法，另一个是调整行政主体和私人之间的关系的法。

行政的活动^[11]在现实中当然是由自然人执行的。我们的国家生活是凭借主权者交纳的税金来任命许多公务员，让他们去行使行政权。为使这一大批的公务员保持秩序，使行政权的行使顺利且适当公正，必须要建立一个合理的行政组织，明确权利的分配，规定公务员的权利和义务。公务员作为行政机关的构成人员，为了执行公务，会涉及预算的执行、财产的使用和运用。关于这些关系的规范，与私人的权利义务无直接关系，属于有关行政内部事项的法域。本文将这些与行政主体与私人之间的关系无关的，也可以说，不属于行政的对外关系而是对内的法称作行政法中的内部法。因此，由于本文中所说的内部法是指行政法所有领域中与行政的内部关系有关的法律规范，所以行政组织法自不必说，即使是属于行政作用法、行政诉讼法、行政法总论有关的法律规定，只要其规范的内容不是以调整国家和私人关系为直接目的的，属于行政内部的规范，就被视为行政的内部法。因此，此处的行政组织法的范围不同于将行政法各论区分为组织法和作用法时的行政组织法。此处的行政组织法是指与行政主体的组织有关的法，广义而言，除前述之外，还包含了与作为行政组织构成要素，即现实中执行行政活动的人的要素（公务员）以及现实中用于实现行政目的的物的要素（公物）相关的法。行政财产一般被当作公物，普通财产被看作是私物（私产）。但是，行政财产在现实中并不仅限于供行政目的而使用的财产，还包括被决定将来供公用或公共使用的财产（国有财产法第3条、地方自治法第38条）。行政财产、普通财产的分类是基于管理行政内部的财产的必要性而设置的，与它是否会成为公物没有必然关系。也就是说，组织法这一概念，由于是从为了达成行政目的的关于组织的法律这一立场来分类的，包含了私有公物，这与内部法的区分标准是不同的，所以组织法的概念要比内部法的概念更广。(https://www.daowen.com)

过去，赫尔曼·罗斯勒（Hermann Roessler）将行政法分为实质性行政法（das materielle Verwaltungsrecht）和形式性行政法（das formelle Verwaltungsrecht），进而把实质性行政法分为社会性行政法和政治性行政法，把形式性行政法视为处理国家行政机关的设置和行为的形式的行政法^[12]。他的著作题为《社会性行政法》，主要是研究这块，因此有关于形式性行政法没有再深入^[13]，但形式性行政法的概念或与本文提出的内部法概念相近。虽然“形式性行政法”一词有参考的价值，但由于形式性行政法^[14]是相对于实际性行政法而被提出来的概念，只有将这两者对比才能理解它们各自的含义，因此为展现法的实体，用行政法中的内部法这一语词会让上文所提的内容更适当地呈现出来，所以本文使用内部法这一概念。

另外，德国从过去开始一直使用的“innere Verwaltungsrecht”一词是指内务行政法，与本文的“行政法中的内部法”是不同的概念。

行政法是与行政权的行使有关的法，其大部分是调整国家和私人之间的关系的法。行政行为、行政强制、行政立法、行政救济以及各种与实定行政法相关的法是行政主体直接或间接地把与私人的权利义务相关的事项作为对象的法律。本文将这些法律统称为行政法中的外部法。