内部行政法的类型
内部行政法并非一个新奇的概念。在过去近二十年间，杰里·马肖试图将内部行政法移向行政法的核心。[44]作为马肖努力的一部分，他发掘了布鲁斯·怀曼近乎默默无闻的工作。怀曼是哈佛大学法学院最早的行政法教师之一，他在20世纪早期的行政法论述，帮助行政法成为一个独立的领域。[45]怀曼的体系书围绕内部和外部行政法的区分而展开。怀曼认为“内部行政法”而非外部行政法，才是探究的“真正主题”。[46]
因此，怀曼的体系书为评判内部行政法的研究提供了根基和逻辑起点。[47]对于怀曼来说，外部行政法和内部行政法的差别在于它们的内容：外部行政法涉及“行政或其官员和公民的关系”[48]，而内部行政法针对“行政官员相互关系，或行政官员与行政的关系”[49]。根据怀曼的概念，内部行政法包括支配在一个行政机关内众多人员之间权力分配的规范，以及由他们个体行为构成的代表行政机关集体行为的实践。怀曼认为这种法可以是成文的，也可以是不成文的。在其不成文的形式中，怀曼把“每个部门中确立的……惯例”[50]包括在内，认为其具有“法律效力”，[51]并将其作为“先例”来开展有序的行政管理。[52]。怀曼认识到，有时主要将这种不成文形式的内部行政法视为社会事实或机关的实践——也就是将个体行为系统化为集体的或机构的行为。[53]怀曼认为内部法具有规范的、实证的内容：它关注官员之间的“合适”关系，[54]也确立了这样的规范：行政机关或官员背离内部法时，必须说明其正当性所在。[55]
当怀曼在20世纪之初阐述这些区别时，外部行政法聚焦于司法审查，也包括公民可因法律权利被公职人员侵犯而提起救济的普通法机制。[56]然而随着时间推移，外部行政法的范围扩展到对行政机关施加的一系列广泛控制。[57]由于制定了一系列规范行政机关的立法，从《联邦行政程序法》到《信息质量法》，不能再像怀曼那样，根据内容来区分内部行政法和外部行政法。今天，内部和外部行政法都可能针对行政机关的内部运作，如规定行政机关必须遵守的程序，或行政机关在决定中必须考虑的因素。二者之间的区别很大程度上取决于规范的来源和范围：内部行政法的措施是由行政机关或行政分支创设的，设定了支配行政机关运作的措施，并且它们主要面向政府工作人员。虽然外部行政法同样针对行政机关运作，但它很大程度上来自国会和法院，并且有更广泛的受众和约束效果，可以去支配法院、私人主体、其他外部的利益相关方以及行政官员。[58]内部行政法和外部行政法主题事项的重叠，意味着今天没有区分二者的明显界限。相反，最好将它们视为一个光谱。在一端，内部行政法把行政机关作为其唯一来源、目标和受众；在另一端，外部行政法起源于法律或司法判决，并对行政机关和私人主体施加类似的约束和义务。但也有许多介于此二者之间的点——例如，当行政机关发布的政策声明既指向内部也指向外部时，或设定具有外部影响的内部程序要求时，即是如此。[59]
许多内部行政法仍是面向特定行政机关的，因为它是由一个行政机关或其子部分颁布，用以支配自身行为。现今最易获认可的内部行政法形式是由特定机关颁布的流程和指导准则，用以架构其官员和工作人员的行为。[60]例如，环境保护署规定了流程，来根据清洁空气法[61]的要求，对国家环境空气质量标准制定建议的流程。虽然清洁空气法设定了一定的程序性和实体性要求，但它给行政机关决定如何推进留下了相当空间，环境保护署设计了一套决策的精细流程。[62]行政机关也公布了大量的内部指导准则，从报销到检查，到支配性法律的含义等事务，给行政机关工作人员以指导。[63]主要的示例是职业安全与健康管理局的现场操作手册、医疗健康保险与医疗扶助服务提供者中心的报销手册，它们包含了详尽的指示，告知行政人员应如何进行检查和执法，并说明了支配性法律的含义。[64]这些手册在行政机关内公布，通常没有公众参与；它们面向负责实施法律和规制方案的行政机关工作人员；它们针对的是行政机关运作的关键方面。
但我们设想的内部行政法远不止流程和政策通告。它也包括行政机关采用的用以管理自身运作的组织形式。国会法律可能规定行政机关架构的一些基本细节，例如具体的分支或部门，[65]以及对行政机关关键人员[66]的要求。但行政机关创设了大量的行政监督和审查的架构，范围从工作人员必须就何种决策请示其主管的非正式规则，到明确要求由不同子部门签署或某些决策需更高级别同意的正式控告机制。[67]这些极具官僚特色的内部行政架构，对控制行政人员的行为，决定行政机关如何运作，具有至关重要的意义。[68]行政架构在法律上具有重要性，这是为早期行政法学者公认的见解，但之后这逐渐消失在视野中，因为行政法越来越聚焦于法院，公共管理也发展成了一门单独的学问。[69]
正如这表明的，内部行政法有着实在的范围。行政机关产生大量规则、程序和针对行政人员的详尽要求，以管理他们如何开展工作，规定如何监督他们的行为。[70]有些是正式颁布并被明确认定为具有内部约束力的要求；另一些如怀曼论称的，随着时间推移，以不成文规范和惯例的形式展示。[71]从政策和行政治理的视角，有些显然具有重要意义，有的还进行了广泛的讨论，例如规范美国检察官何时以及如何获得窃听授权的规则。[72]另一些则是琐碎的、纯官僚管理的，例如关于工作人员如何申请休假时间的要求。[73]但所有这些措施都具有内部行政法的核心特征：它们由行政机关颁布，旨在控制行政自身行为和运作，主要针对行政机关工作人员。与其恣意地将某些有资格纳入内部行政法范围的措施排除在外，更明智的也许是承认内部行政法包含一系列措施，其中一些措施相对而言具有更为重要的意义，它们有助于理解行政机关如何运作，以及以怎样的进路来履行它们的治理任务。
实际上，内部行政法的范围还会更广，因为它不仅包括由一个行政机关或机关的子部分通过的，用以管理行政机关自身行为的措施，还包括不针对特定行政机关的行政分支的措施，也包括支配行政机关间互动的流程和政策。类似地，这些流程和政策也代表了行政机关生成的，针对行政机关行为者的努力，试图去控制处于争议中的行政机关的运作。有时联合制定了这些流程和政策，如不同的行政机关就它们之间的互动会达成谅解备忘录。[74]在其他情境中，一个行政机关可能发布支配行政机关间互动的程序和政策，而在另一些情境中，行政机关间流程可能更多为尚未成文法化的惯例和规范所支配。[75]这种行政机关间的互动往往具有独特、实质的特点，并涉及具有相似或共同法定职责的行政机关。[76]但协定产生于单个行政机关界限之外的事实，并没有消除它们根本的内部特性；这些协定的显著特色之一是，它们不涉及国会、法院或行政分支之外其他主体的行为。
出于同样的原因，内部行政法的光谱甚至进一步扩展到行政分支的集中化主体颁布的措施，例如总统、信息和规制事务办公室及司法部长。[77]这些集中化的布告采取了行政命令、备忘录、公告（bulletin）、通告（circular）之类的形式。它们将整个行政分支作为一个整体，导引、指导和告知各行政机关如何运作和适用这些规则。[78]就这些措施的一般性和跨实体性而言，其可能最近似于外部行政法，但是它们的内部行政分支地位是其作为总统控制机制的关键特征。行政分支的集中化机构将这些布告作为管理工具，用它们来控制构成行政分支的诸多具体领域的行政机关。[79]因此，这些布告在双重意义上代表内部行政法：它们既是对产生于行政部门内的行政行为的控制，也是迫使行政机关产生新的内部流程、组织和政策的要求。
这种内部行政法形式的杰出例证是第12866号行政命令，[80]该命令设立了对规制的集中审查制度。第12866号行政命令不仅创建出详细的流程，行政机关要据此向信息和规制事务办公室（OIRA）提交它们拟议的和最终的规则，以供审查，还要求行政机关对特定规则进行成本收益分析，让规制政策官员介入规制流程的每个阶段，制定规制议程，确定短期内的规制优先事项，并与其他行政机关协调。[81]另一个鲜明的例子是管理和预算办公室2007年的《良好指导实践最终公告》（Final Bulletin for Good Guidance Practices），其规定了行政机关在颁布重要行政指导时必须遵循的程序，包括行政机关内的层级审查，以及管理和预算办公室的集中审查。[82]