（一）

法令的效力是围绕场所、时间、人这三点来讨论的。国法，原则上，在国家的领土范围内有效力，在没有领土权的地域中则没有效力。然而，因为内部法是公务员的行为规范，只要公务员没有脱离公的工作关系，即使不在领土范围内，根据属人原则依旧对其有拘束力。即，无论公务员是在外国的驻外公馆工作，还是在公海上、公空上工作，依旧受内部法的效力拘束。

首先，法令为了维持并尊重既得权利、既成的法律关系，并为了增益于法律生活的安定，原则上不存在追诉时效，法令对于颁布实行后的法律关系才有效。然而，内部法是行政内部的规范，因无关于私人的权利义务，没有那样的制约，在法令的公布实施之时，可以根据需要溯及既往适用。^[33]在与人相关的关系之中，因为内部法的目的仅是使公务员遵守之，其当然只对公务员产生效力。

其次是关于违反内部法的行为的效力的问题，因为内部法是把制定行政内部的规范作为目的的训令性质的法，所以违反内部法在原则上不会影响行为的效力。只不过作出这种违反行为的公务员会被追究内部法上的责任而已。外部法因是与私人的权利义务相关的法规性质的法，违反外部法的行为的效力按照该规定的旨趣目的，或被认定为无效，或作为可撤销的瑕疵行为。这时追究公务员违反外部法行为的责任与其违反内部法时是相同的。

违反内部法的行为在原则上不妨碍其效力，但是存在两个例外情况。第一个例外是，当内部法的规范是基于宪法规定时，必须否定违反此种内部法的法律效果。宪法第85条规定，支出国费或者使国家负担债务必须基于国会表决，宪法第86条规定，此种表决的形式是基于预算的。财政法第32条规定禁止在预算目的之外使用经费，“各省厅的首长不得在各项的既定目的之外使用年度支出预算”。因为“项”是国会的决议项目。有时超过了年度支出预算的“项”，或者，在“项”的目的之外负担债务或支出都是违反预算的行为。在此情况下，我们国家虽然会产生与债务负担和支出有关的会计职员的责任问题，但债务负担和支出的效力向来是不受妨碍的。^[34]在同样的情况下，美利坚合众国的联邦会计会因其行为违反合众国宪法第1条第9节第7项（与日本国宪法第85条、第86条内容相同的规定），其行为效力必须被否定。在与宪法的规定相抵触的场合中，即使违反内部法，也必须否定其行为效力。日本的立法态度是不合理的。(https://www.daowen.com)

在不适用宪法第85条的地方公共团体的预算的场合中，违反制定预算的行为的效力是不受妨碍的。在外国的立法例中，国家的预算是法律。虽然存在预算的性质是否属于法规的争论，但就预算而言，立法机关在赋予行政机关预算权的同时，也课予其只能在预算内负担债务和支出的义务。因为预算并不是针对私人的，无论预算是不是法律，其规定的都是内部法。因此，违反地方公共团体的预算进行的行为，其效力虽然不受妨碍，但实行该违反预算的行为而给地方公共团体造成损害的职员是必须对该损害承担赔偿责任的^[35]（地方自治法第232条之三、第243条之二、第242条、第242条之二）。

另一个例外是，违反内部法的行为的效力是法律规定无效的情况。行政财产不能出贷、交换、贩卖、让与，或是用于投资，或是对其设定私权。违反此项规定的行为是无效的（国有财产第18条、地方自治法第238条之四）。另外，从事有关于财产的事务的职员，不能受让这些财产，也不能用来与自己的所有物交换。违反这些规定的行为被认定是无效的（国有财产法第16条、物品管理法第18条、地方自治法第238条之三）。正如这些例子所示，特别是在违反禁止规定的行为被规定无效的情况下，违反该内部法的行为的效力会受到否定。

除了这样的例外的场合之外，可以认为违反内部法的行为的效力应该是不受影响的。判例将町村长受领租税的行为^[36]和村长以村的名义进行借款的行为^[37]因无权限而被认定为无效。一般认为，“在町村中，因为授受现金是（市、町、村的）出纳员^[38]的专有权限，这并不是在内部分担事务的规定，而是有关划分对外权限的规定，关于这点，判例、学说一直以来都对此没有异议。理由在于该规定是为了分散町村中的执行权限，防止町村长的专权，确保町村的财政基础”^[39]。但是，谁来授受地方公共团体的现金？因这确实是地方公共团体的内部法的问题，关于此项权限的规定是不能影响私人权利义务的。关于将会计行为从有行政权限的行政机关中分立出来，设置另外的形式的会计机关这点，因为在旧宪法中公法关系和私法关系是完全不同的，故公务员与国家或地方公共团体之间的关系不能适用私法的理论，无论公务员是基于故意或过失而造成国家或地方公共团体在财产上的损失，只要法律上没有特别规定，就不需要赔偿。这样的想法至今仍存留着，因此形式上的会计机关的设置不过是为了让公务员承担赔偿责任，纯属内部法的问题。^[40]这是在行政内部公务员的责任承担问题，并不是行政部门的权限分配问题，与之相关的规定在本质上与行政厅的对外权限的规定是不同的。在判例中，债权人通常是地方公共团体，而不是町村长或出纳员。在地方自治法的规定上，对于解释现金的授受是否是出纳员的专有权限，是否要排除在町村长的权限之外虽有疑问^[41]，但即使是作为执行机关的町村长有违反与会计行为相关的内部法的行为，也不能仅因为这样，就以此去侵害第三人的权利或忽视交易的安全。^[42]现在，公务员对国家或地方公共团体无责任的原则已不被认可，在地方议会的监视和国家的监督之外，住民也有罢免町村长的直接请求权，住民诉讼也得到了承认，因此防止町村长专权恣意、确保町村的财政基础这样的理由我认为太贫乏了。

在一份较新的最高法院的判决中^[43]：町条例就通过竞标以外的方法来出售町有不动产，规定了预定价格未满20万日元的，或是预定价格在20万日元以上50万日元以下并需要紧急处理的，可无须经过町议会的表决，就可以由町长作为町的代表缔结私法上的买卖合同。对于在此情况下，町长超越此规定的限制贩卖町有不动产的行为，可以将町条例中规定的代表权限当作基本权限，类推适用民法第110条。判例认为町长在此情况下违反内部法的行为对外是具有效力的，这点自属正当。^[44]