德国学理的知识考古和价值揭示
本书的主标题叫作“法治国下的目的性创设”，这句话来自德国公法学者君特·平特（Guenter Puetter）对于行政行为的精要概括。[2]行政行为之所以能够成为欧陆行政法的阿基米德支点，并非只是因为它是极负延展性和开放性的学术概念，而首先在于其鲜明的功能指向和目标追求。
我还深刻记得在德国查找行政行为方面的文献时，第一篇搜索到的论文就是费迪南德·考普（Feidinand Kopp）的《行政行为存续力》（“Die Bestandskraft von Verwaltungsakt”）[3]一文。在论及行政行为的效力时，作者是从行政行为的存续力与司法判决既判力的关联和差异中，去勾画行政行为的效力内容。这种思路对于当时深受传统教科书影响的我而言十分奇特，行政行为的效力问题为何能够与司法判决的既判力相比较，行政行为又为何会与司法判决产生关联，这些问题都开始激发我对德国行政行为的概念缘起进行“知识考古”。当时的我已经隐约觉察到，被我们作为参照对象的德国法行政行为，可能跟我们所理解，或者所想象的并不一致，其中的差异因为我们对其产生过程的不了解而被彻底遮蔽，而我希望做的正是揭开这块遮蔽了觉察和了解的幕布。
1.概念的功能性
要对德国法上的行政行为进行知识考古，无法绕过的学者就是奥托·迈耶。正是他将法国行政法中的“行政行为”转译加工，并使其在德国法中生根开花。德国学者评价，迈耶并非行政行为的创造者（Schoepfer），但却是这一概念的重要发现者（Entdecker）[4]。从创造者到发现者，绝非是对迈耶贡献和地位的降格，事实上，正是迈耶在其法治国理想下对行政行为的艺术化再造，使这一概念超越了威权国家的时代局限，获得了学科基石的地位以及持久的生命力。迈耶的法治观因为时代局限带有明确的“形式化”烙印，“法治国”（Rechtsstaat）也因此被其简单地化约为“法律的统治”或是“根据法律的统治”。今天的我们能够轻易地指出这种形式法治观中所包含的危险和局限，但不容忽视的是，正是这种形式法治观对于国家权力运作形式化、客观化的强调，为具有高度技术化的行政法提供了发展契机。[5]也是在此背景下，迈耶才会发出那句被后世不断援引，但也常常被曲解的感慨，“宪法消逝，行政法长存”[6]。
迈耶强调国家权力须服膺于客观理性的法律（形式意义上的法），强调法治国的识别标准即国家权力运作的明确性、稳定性、可预测性与可计算性，这些都为其以司法判决为蓝本重设行政行为提供了前提。在迈耶的时代，司法俨然已成为公法活动的范本，应受法律约束的国家权力也就只余行政，迈耶因此将法治国的目标设定为“行政经过理性规范的国家”，并穷其一生将实现行政法治作为学术目标。鉴于司法的典范作用，要实现行政法治的重要方式也就演变为行政的司法化。据此，行政行为这一法国法概念被迈耶重新定义为“行政在个案中就什么是法所为的高权宣誓”，这一定义也使行政行为成为司法判决在行政程序中的对应物。对判决的模仿，不仅使行政行为汲取了判决“个体化和明确化”的特征，也使行政因为行政行为的作用，同样不会直接作用于个人，而是必须借助与判决一样的形式化的构造媒介——行政行为，行政的明确性、客观性和可预见性也因此得以达成。而这种明确性、客观性和可预见性在迈耶看来正是行政法治的目标和表现。[7]在迈耶对行政行为“艺术化再造”的思路被渐次明晰时，行政行为的核心价值也自然地浮出水面：行政行为并非仅是一种学术抽象，它是为实现行政法治而创设，其本身也蕴含着实现法治国的目的和功能。而迈耶的价值注入，也使这一原本平淡无奇的概念体系，得以跨越威权国家的时代，得以屹立于德国行政法教义学的核心且百年不倒。而之前我关于德国学者为何将行政行为与司法判决并置比较的困惑，也经由这种知识考古和价值追溯而获得消除。
2.概念的型式化和教义化(https://www.daowen.com)
行政行为在德国法中的意义，除了是“法治国下的目的性创设”外，还在于它是德国行政法教义学整体的核心。将现实的行政要素借由教义学方法和逻辑予以整合和阐发，由此使行政彻底区别于传统行政惯例的经验总合，并充分、彻底地实现“法化”（Verrechtlichung）[8]，是迈耶除了将“依法律行政原则”导入学科，并对学科整体进行价值归整之外，对于德国现代行政法的另一贡献。实现行政法学科的“法化”或是教义化，是深受实证主义法学观影响的德国法律人的重要追求，迈耶也不例外。在迈耶及其他诸多德国学者实现这种学科法化的重要技术手段中，行政行为同样占据一席。
与法律关系之于德国民法一样，“教义化”的行政法同样首先需找到一种稳定的、制度化的“型式构造”（formelle Handelungsklammer）[9]；而学科之后的任务就是对这些行为构造，在适法性要件、效力条件和内容、法律后果等方面，尽可能地进行精密细致的学理分析，并最终拓展为一个逻辑严密、体系完备的教义整体。迈耶提供了对行政行为予以教义学处理的模板，也因此开启了德国“行政方式法教义学”（Verwaltungshandlungsdogmatik）塑成的历程。时至今日，整体的欧陆行政法都深受这种观念和模式的影响，在观察、规范复杂的行政活动时，都是首先将其提炼归纳为行政行为、行政合同、事实行为等具体类型，再抽象整理出不同类型的行为方式的构成要件和法律后果，从而使行政法整体置于行为类型的观察视角和规范框架下。[10]与行政行为自始就被赋予的法治国功能相符，这种将变动不居的多样性行政，提炼为类型化的行为单元，再使其遵守特定法律要求的教义学方法，不仅在很大程度上简化了行政机关的行为选择困难，也借由行为的制度化和形式化而有效地对抗了可能的行政恣意。[11]德国整体的行政方式法教义学以行政行为为开端，而行政行为也属于其中形式化、制度化程度最高，因此也最具光彩的部分。
3.概念的体系化意义
迈耶期望借助行政行为等法技术手段实现学科的教义化和法化，这种学科“法化”的构想本质上也包含了学科体系化的追求。迈耶曾宣称，行政法学的任务就是“阐述行政法各具体概念的体系”，并建立“对行政法整体内容的系统研究”[12]。今天我们也常说，德国行政法的体系化程度很高。这种高度成熟的体系构造同样与行政行为作为体系的基石和核心密不可分。
因受行为方式法教义学的支配，整体的德国行政法表现为以一张行政行为为起点，连接行政法体系的各项要素的、相互交错的“网状结构”（ein Netzweck verselbstaendigter Verwaltungseinheiten）[13]。连接这张网的“点”不仅包含平行结构上的行政行为教义学内部的适法性要件、瑕疵理论、类型区分、法律效果等内容，还包含纵向结构中的行为主体、其他形式化行为、司法救济、审查标准等所有内容。在成为传统行政法总论的体系核心后，行政行为的稳定性、制度化和形式化还使其具备了跨越复杂行政领域的功能，并成为塑造和整合行政法分论的体系支点。这一点即使连主张对传统行政法予以改革的施密特-阿斯曼都坦言，如果没有行政行为稳固性的作用，“没有任何行政分支可以形成，没有任何行政法的各论领域能够在生活领域中获得实际的转化”[14]。