结 语
我们在概念、历史和改革层面，对内部行政法进行了辩护。在概念层面，为了勾连我们对行政政府抱有的价值、目标追求及实践，内部行政法发挥了关键作用；它是一系列的内部架构，让行政机关践行了对合法性和政治问责的基本承诺。通过这种方式，内部和外部法可以协同运作：在行政机关内，内部法实施了外部法。此外，尽管缺少司法执行，这些内部架构和规范仍然在作为法律形式运作，构成了一个重要的，可以同法院和立法机关的外部行政法做等量齐观的内部约束系统。不再登临法院大门的行政机关活动范围仅仅是强调了忽视内部架构和将法院审查视作行政法中心时刻的成本。
在联邦行政程序法制定前后的内部行政法的历史，为立法在架构内部行政法和外部行政法复杂关系中所起的作用，提供了一个具有警示性的故事，内部行政法的方式仍易受到外部行政法的侵犯。在1946年联邦行政程序法制定之前，外部行政法的表现形式是一些特定领域的国会法律，以及一系列与非法定诉讼事由结合且不断积累的司法学说。这种由司法占支配地位的外部法并未标榜针对行政机关的内部状态。相反，它聚焦于审查行政机关最终决定和行为的合法性。因此，它既没有对内部法置之不理，也没有创设出对广泛的内部行政机关政策和程序的外部执行。在颁布联邦行政程序法之后，这种情况发生了改变，尽管联邦行政程序法保护内部法，但仍使得法院在若干情况下，对行政机关的内部运作加以考量，并给司法审查奠定了坚实的法律基础。在此基础上，几乎无法阻止法院将行政机关内部状态的更多方面和问责体系纳入它们的视野。它们构成了对内部法的先占，并取代了内部法，且增加了行政机关创设内部行政法的成本。
这段历史激起了改革的问题：在优先考虑外部法的法律文化中，我们如何培育和保护内部行政法？由于国会几乎没有表现出保护行政自治领域的欲望和能力，为内部行政法创设空间的关键行动者将是总统和法院，它们倾向于更强的集中化或扩张司法审查，这将给行政合法性和可问责性带来巨大代价。在此意义上，我们展示外部化的成本，以及需要进行审慎考量，探寻集中化规定的行政法和针对特定机关的行政法之间的适当平衡。行政机关发挥作用，也面临挑战：鉴于它们作为内部法源流和目标的独特地位，以及它们对政治变化的反应，行政机关有着特别的责任，去努力按照最高法律价值，来展开自己的内部运作架构。对内部行政法及其改革议程的接受，会将行政法事业重新定位为一个领域的基础，不仅从外部施加约束，还努力涵盖在运营层面对行政机构的约束。
（特约编辑：刘雪鹂）
【注释】
[1]吉莉恩·E.梅茨格（Gillian E.Metzger），哥伦比亚大学法学院斯坦利·H.福尔德（Stanley H.Fuld）讲席教授。
[2]凯文·M.斯塔克（Kevin M.Stack），范德比尔特大学法学院教授。这项研究的起源是向杰里·马肖（Jerry Mashaw）致敬的即将出版的一章。参见Gillian E.Metzger& Kevin M.Stack，Internal Administrative Law Before and After the APA，in Administrative Law from the Inside Out：Essays on Themes in the Work of Jerry L.Mashaw 163-187（Nicholas R.Parrillo ed.，2017）.本文原载《密歇根法律评论》2017年第115卷，第1239-1307页，译文已获作者授权，在此谨致谢忱。
对于早期草稿的评论和建议，我们向杰西卡·布尔曼-波曾（Jessica Bulman-Pozen）、彼得·凯恩（Peter Cane）、罗纳德·列文（Ronald Levin）、杰里·马肖、尼古拉斯·帕瑞罗（Nicholas Parrillo）、米里亚姆·塞弗特（Miriam Seifter）和彼得·斯特劳斯（Peter Strauss）以及在哥伦比亚大学、德雷克塞尔大学、福特汉姆大学、耶鲁大学、科罗拉多大学、迈阿密大学、北卡罗来纳大学、弗吉尼亚大学和威斯康星大学法学院的众多会议与研讨班上的听众致以谢意。非常感谢《密歇根法律评论》的编辑和工作人员提供了出色的编辑帮助，感谢哥伦比亚大学图书管理员德纳·内克苏（Dana Neacsu）帮助查找历史资料。
[3]南开大学法学院教授，法学博士，博士生导师。
[4]南开大学法学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。
[5]136 S.Ct.2271（2016）（mem.）（per curiam）.
[6]参见Memorandum from Jeh Charles Johnson，Sec'y，U.S.Dep't of Homeland Sec.，to León Rodriguez，Dir.of U.S.Citizenship&Immigration Servs.et al.，Exercising Prosecutorial Discretion with Respect to Individuals Who Came to the United States as Children and with Respect to Certain Individuals Who Are the Parents of U.S.Citizens or Permanent Residents 3-5（Nov.20，2014），http：//www.dhs.gov/sites/default/files/publications/14_1120_memo_deferred_action.pdf[https：//perma.cc/LEC8-259V]；另参见Memorandum from Janet Napolitano，Sec'y，U.S.Dep't of Homeland Sec.，to David V.Aguilar，Acting Comm'r，U.S.Customs&Border Prot.et al.，Exercising Prosecutorial Discretion with Respect to Individuals Who Came to the United States as Children（June 15，2012），http：//www.dhs.gov/xlibrary/assets/slexercising-prosecutorialdiscretion-individuals-who-came-to-us-as-children.pdf[http：//perma.cc/8JWQ-7RNQ]。
[7]参较Brief for the State Respondents at 76，Texas，136 S.Ct.2271（No.15-674），2016 WL 1213267，at 76（认为行政单方面忽略了移民法）和Brief for the Petitioners at 74-75，Texas，136 S.Ct.2271（No.15-674），2016 WL 836758，at 74-75（认为行政部门在创设执行优先权方面遵守了移民法）。
[8]参见Texas，136 S.Ct.at 2272，809 F.3d 134（5th Cir.2015）。
[9]例可参见What We Do，NLRB，https：//www.nlrb.gov/what-we-do[https：//perma.cc/KY7P-3HLN][列出了由国家劳工关系委员会（NLRB）采取的面向外部的主要行为类型，包括进行选举、调查指控、促进和解、决定案件和执行命令]。
[10]例可参见Casehandling Manuals Pts.1-3，NLRB，https：//www.nlrb.gov/reportsguidance/manuals[https：//perma.cc/7RS9-3WAW]（在国家劳工关系委员会的区域主管和工作人员在处理不公平的劳工实践和代表问题方面，提供了详细的程序性和操作性指导）。
[11]参见Memorandum from Jeh Charles Johnson，前注〔2〕。
[12]同上注；Memorandum from Janet Napolitano，前注〔2〕。
[13]参见Gillian E.Metzger，The Constitutional Duty to Supervise，124 Yale L.J.1836，1849（2015）[以下引作Metzger，Duty to Supervise]（“系统性的管理和监督……在当代规制和行政环境中正变得更加重要……”）。
[14]参见Daniel A.Farber& Anne Joseph O'Connell，The Lost World of Administrative Law，92 Tex.L.Rev.1137，1176-1177（2014）（将白宫内部对行政决定的审查描述为极化政治的结果）；Jody Freeman&David B.Spence，Old Statutes，New Problems，163 U.Pa.L.Rev.1，17-62（2014）（描述了国会僵局如何促使行政机关创造性地运用现有法律，来应对新的政策挑战）；Kenneth S.Lowande & Sidney M.Milkis，“We Can't Wait”：Barack Obama，Partisan Polarization and the Administrative Presidency，12 Forum 3，5（2014）（描述了在国会僵局之下，鼓励了行政权的使用）。
[15]参见Nina A.Mendelson，Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking，92 Cornell L.Rev.397，408（2007）（以下简写为Mendelson，Regulatory Beneficiaries）（指出不利的司法裁决带来的风险是，增加了行政机关运用不受制于司法审查的政策制定机制的激励）；Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1849-1858页（指出了系统性行政和内部措施的重要性，例如在私有化、权力下放、国家安全以及危机治理这些情境下的监督）。
[16]例如参见Fed.Energy Reg.Comm'n，EPA-DOE-FERC Coordination on Implementation of the Clean Power Plan（2015），https：//www.ferc.gov/media/headlines/2015/CPP-EPA-DOE-FERC.pdf[https：//perma.cc/HT58-WMMG]（环境规制）；U.S.Gov't Accountability Office，GAO-15-81，Dodd-Frank Regulations：Regulators'Analytical And Coordination Efforts 14-15（2014），http：//www.gao.gov/assets/670/667633.pdf[https：//perma.cc/6TMN-B5DM]（金融规制）；Jody Freeman & Jim Rossi，Agency Coordination in Shared Regulatory Space，125 Harv.L.Rev.1131，1169-1173（2012）（燃油经济标准）；Daphna Renan，Pooling Powers，115 Colum.L.Rev.211，221-226，228-229（2015）[以下Renan，Pooling Powers]（国家安全）。
[17]例可参见U.S.Dep't Of Labor，Severe Violator Enforcement Program 3-4（2013），http：//www.osha.gov/dep/enforcement/svep_white_paper.pdf[https：//perma.cc/M2YP-G5S9]（描述了增强的职业安全和健康管理局的执行标准）；Catherine E.Lhamon，Assistant Sec'y for Civil Rights，Office for Civil Rights，U.S.Dep't of Educ.& Vanita Gupta，Principal Deputy Assistant Attorney Gen.for Civil Rights，U.S.Dep't of Justice，Dear Colleague Letter on Transgender Rights 1（May 13，2016），https：//www2.ed.gov/about/offices/list/ocr/letters/colleague-201605-title-ix-transgender.pdf[https：//perma.cc/K6K9-Q3NL]（“本指南并未增加法律适用的要求，而是告知受众信息和示例，说明该部门如何评估涵盖的实体是否遵守其法定义务”）；Renan，Pooling powers，前注〔12〕，第229-230页（描述了结合环境、FLSA以及刑事执法的机构间工作组和方案）。于执行政策对于规制和总统权力的日益重要性，参见Kate Andrias，The President's Enforcement Power，88 N.Y.U.L.Rev.1031，1069-1071（2013）。
[18]例可参见Jessica Bulman-Pozen，Executive Federalism Comes to America，102 Va.L.Rev.953，971-972（2016）（确认了在一系列联邦主义情境下联邦-行政谈判、政府间协议和监督的重要性）；Olatunde C.A.Johnson，Stimulus and Civil Rights，111 Colum.L.Rev.154，189-193（2011）（描述了各州支付联邦资金的反歧视要求）。
[19]参见Regulatory Planning and Review，Exec.Order No.12，866，3 C.F.R.638（1994），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）；Office of Mgmt.& Budget，Exec.Office of the President，OMB BULL.No.07-02，Final Bulletin For Agency Good Guidance Practices，72 Fed.Reg.3432（Jan.25，2007）（以下简写为Final Bulletin）Office of Mgmt.& Budget，M-05-03，Final Information Quality Bulletin for Peer Review，70 Fed.Reg.2664（Jan.14，2004）（以下简写为Final Information Quality Bulletin for Peer Review）Office of Mgmt.&Budget，Exec.Office of the President，Circular No.A-11，Preparation，Submission，and Execution of the Budget（2016）（以下简写为Preparation，Submission，and Execution of the Budget）。
[20]就这些主题最近有许多学术研究，很难列出一个详尽的清单。若干值得关注的作品，参见Rachel E.Barkow，Foreword，Overseeing Agency Enforcement，84 Geo.Wash.L.Rev.1129（2016）；Lisa Schultz Bressman& Michael P.Vandenbergh，Inside the Administrative State：A Critical Look at the Practice of Presidential Control，105 Mich.L.Rev.47（2006）；Freeman&Rossi，前注〔12〕；Elizabeth Magill& Adrian Vermeule，Allocating Power Within Agencies，120 Yale L.J.1032（2011）；Jon D.Michaels，An Enduring，Evolving Separation of Powers，115 Colum.L.Rev.515（2015）；Jennifer Nou，Intra-Agency Coordination，129 Harv.L.Rev.421，468-471（2015）（以下简写为Nou，Intra-Agency Coordination）；Eloise Pasachoff，The President's Budget as a Source of Agency Policy Control，125 Yale L.J.2182，2207-2242（2016）；and Daniel Richman，Prosecutorsand Their Agents，Agentsand Their Prosecutors，103 Colum.L.Rev.749（2003）。
[21]参见注释34-46对应的正文。
[22]例可参见Jerry L.Mashaw，Bureaucratic Justice：Managing Social Security Disability Claims 1-17，213-217（1983）（以下引作Mashaw，Bureaucratic Justice）；Jerry L.Mashaw，The Management Side of Due Process：Some Theoretical and Litigation Notes on the Assurance of Accuracy，Fairness，and Timeliness in the Adjudication of Social Welfare Claims，59 Cornell L.Rev.772，802（1974）。
[23]参见Jerry L.Mashaw，Creating the Administrative Constitution：The Lost One Hundred Years of American Administrative Law 313（2012）（以下引作Mashaw，Creating the Administrative Constitution）；Sidney A.Shapiro，Why Administrative Law Misunderstands How Government Works：The Missing Institutional Analysis，53 Washburn L.J.1，1（2013）。
[24]Texas v.United States，809 F.3d 134，178-179（5th Cir.2015），aff’d by an equally divided court，136 S.Ct.2271（2016）（mem.）；Texas v.United States，86 F.Supp.3d 591，671（S.D.Tex.2015），aff'd，809 F.3d 134（5th Cir.2015），aff’d by an equally divided court，136 S.Ct.2271（2016）（mem.）.
[25]参见下文第二部分（一）。
[26]参见Mashaw，Creating the Administrative Constitution，前注〔19〕，第278、313页。
[27]参见Eric A.Posner & Adrian Vermeule，The Executive Unbound：After the Madisonian Republic（2010）；Richard H.Pildes，Law and the President，125 Harv.L.Rev.1381，1424（2012）（对Posner&Vermeule的前著加以评论）。
[28]参见Curtis A.Bradley & Trevor W.Morrison，Presidential Power，Historical Practice，and Legal Constraint，113 Colum.L.Rev.1097，1122-1123（2013）；Kevin M.Stack，An Administrative Jurisprudence：The Rule of Law in the Administrative State，115 Colum.L.Rev.1985，1993-2017（2015）（以下引作Stack，Administrative Jurisprudence）（为行政治理的法治原则辩护）；Jeremy Waldron，The Concept and the Rule of Law，43 Ga.L.Rev.1，6-9（2008）（描述了法治之下，在机构内规范的作用）。
[29]参见Nestor M.Davidson&Ethan J.Leib，Regleprudence-At OIRA and beyond，103 Geo.L.J.259，268-70（2015）（将信息和规制事务办公室的实践视为行政立法的一种形式）；Sophia Z.Lee，Race，Sex，and Rulemaking：Administrative Constitutionalism and the Workplace，1960 to the Present，96 Va.L.Rev.799，800-01（2010）（讨论了行政宪政主义）。
[30]参见Mashaw，Bureaucratic Justice，前注〔18〕，第9-15、213页（把指导行政人员的内部行政法作为行政正义的基础，对其进行评估）；Mashaw，Creating the Administrative Constitution，前注〔22〕，第223页（强调了“稳健的内部行政法”的重要性）。
[31]参见Gillian E.Metzger&Kevin M.Stack，Internal Administrative Law Before and After the APA，in Administrative Law from the Inside Out：Essays on Themes in the Work of Jerry L.Mashaw 163（Nicholas R.Parrillo ed.，2017）。
[32]参见Wong Yang Sung v.McGrath，339 U.S.33，40（1950）（“联邦行政程序法解决了旷日持久的激烈争论，并制定了让对立的社会和政治力量安定下来的方案”）。
[33]学者日益建议需要将对行政机关的内部和外部约束相联系，参见Gillian E.Metzger，
The Interdependent Relationship Between Internal and External Separation of Powers，59 Emory L.J.423，426（2009）（以下引作Metzger，Internal and External Separation of Powers）；Michaels，前注〔16〕，第537-553页（描述了行政机关内部权力分立对外部行为者的影响）。
[34]参见Jerry L.Mashaw&David L.Harfst，The Struggle for Auto Safety 20-23（1990）。
[35]参见Bulman-Pozen，前注〔14〕，第957-967页；Farber& O'Connell，前注〔10〕，第1176-1177页；Freeman&Spence，前注〔10〕，第2-5页。
[36]在这方面值得注意的是，在第114届国会（2015—2016）期间，提出了超过80项行政改革法案。参见Memorandum from ACUS Interns to Reeve Bull，Research Chief，Admin.Conference of the U.S.，Regulatory and Administrative Reform Legislation（Dec.2，2016），https：//www.acus.gov/sites/default/files/documents/Regulatory%20Reform%20Legislation%20 Memo%2012-5-2016.pdf[https：//perma.cc/X7LU-R489]。此外，对于新一届众议院而言，其最初的优先顺序是，颁布包含大部分举措的一部综合性措施，Lisa Lambert，Republicans Pass Sweeping Bill to Reform'Abusive'U.S.Regulation，REUTERS（Jan.11，2017，7：50 PM），http：//www.reuters.com/article/us-usa-congress-regulations-id USKBN14W02N[https：//perma.cc/Q9YW-KNPY]。
[37]例如，较早特别强调要把行政管理和行政法联系起来的著述可参见Elizabeth V.Foote，Statutory Interpretation or Public Administration：How Chevron Misconceives the Function of Agencies and Why It Matters，59 Admin.L.Rev.673（2007）（认为谢弗林尊重把公共管理误解为法律解释）；Jerry L.Mashaw，Federal Administration and Administrative Law in the Gilded Age，119 Yale L.J.1362（2010）（把镀金时代作为探索行政管理和与其重叠的问责制度的重点，包括法律上的可问责性）；Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕；Michaels，前注〔16〕；Robert C.Moe& Robert S.Gilmour，Rediscovering Principles of Public Administration：The Neglected Foundations of Public Law，55 Pub.Admin.Rev.135（1995）（讨论了在法律事业和管理事业之间，公共管理所面临的张力）；Nou，Intra-Agency Coordination，前注〔16〕；Daphna Renan，The Fourth Amendment as Administrative Governance，68 Stan.L.Rev.1039，1098-1099（2016）（以下引作Renan，Fourth Amendment）（认为行政法没有充分应对以非立法性形式采取的行政行为）；以及Sidney A.Shapiro& Ronald F.Wright，The Future of the Administrative Presidency：Turning Administrative Law Inside-Out，65 U.Miami L.Rev.577，577-578（2011）（认为内部和外部监督策略应彼此互补）。
[38]例可参见Thomas Kaplan& Robert Pear，House Clears Path for Repeal of Health Law，N.Y.Times（Jan.14，2017），https：//www.nytimes.com/2017/01/13/us/politics/affordable-care-act-congress-budget.html。
[39]例可参见Janet Hook，Unparalleled Resistance Looms for Trump After Inauguration，Wall St.J.：Wash.Wire（Jan.10，2017，7：26 AM），http：//blogs.wsj.com/washwire/2017/01/10/unparalleled-resistance-looms-for-trump-after-the-inaugural[https：//perma.cc/D7Y7-QSY8]；David Stid，Why the GOP Congress Will Stop Trump from Going Too Far，WASH.MONTHLY，http：//washingtonmonthly.com/magazine/januaryfebruary-2017/why-the-gop-congress-will-stoptrump-from-going-too-far[https：//perma.cc/C9L3-DVFL]。
[40]例如Jordan Fabian&Jonathan Easley，What Trump Can Accomplish on Day One，HILL（Jan.9，2017，6：00 AM），http：//thehill.com/homenews/administration/313140-whattrump-can-accomplish-on-day-one[https：//perma.cc/TUH9-C6ZN]。
[41]例如Coral Davenport，Climate Change Conversations Are Targeted in Questionnaire to Energy Department，N.Y.Times（Dec.9，2016），https：//www.nytimes.com/2016/12/09/us/politics/climate-change-energy-department-donald-trump-transition.html（描述了因特朗普接任总统，而努力获取能源部员工参与气候变化相关信息的努力）；Arden Farhi，Will Donald Trump Shut Down Any Federal Agencies？，CBS News（Nov.23，2016，1：54 PM），http：//www.cbsnews.com/news/will-donald-trump-shut-down-federal-agencies[https：//perma.cc/3CSPXYCV]（指出特朗普总统不太可能履行竞选时要废除环保署和教育部的承诺）；Jeremy Venook，
The Trump Administration's Conflicts of Interest：A Crib Sheet，Atlantic（Jan.18，2017），https：//www.theatlantic.com/business/archive/2017/01/trumps-appointees-conflicts-of-interesta-crib-sheet/512711[https：//perma.cc/B4TD-2RH3]（描述了特朗普政府明显背离了长期存在的利益冲突规范和要求）。
[42]参见Mashaw，前 注〔22〕，第252-254页；Bruce Wyman，The Principles of the Administrative Law Governing the Relations of Public Officers§53，第185页（Lawbook Exchange ed.2014）（1903）。
[43]Peter Strauss Et Al.，Gelhorn and Byse's Administrative Law：Cases and Comments 11（11th ed.2011）。
[44]Mashaw，Bureaucratic Justice，前注〔18〕，第1-17页。在此方面最近的有益进展，参见Sidney Shapiro et al.，The Enlightenment of Administrative Law：Looking Inside the Agency for Legitimacy，47 Wake Forest L.Rev.463（2012）。
[45]Kevin M.Stack，Reclaiming the“Real Subject”of Administrative Law，Introduction to Wyman，前注〔38〕，第Ⅲ页（以下引作Stack，Introduction to Wyman）。
[46]同前注〔38〕，§4，第14页。
[47]Stack，Introduction to Wyman，前注〔41〕，第ⅩⅩⅣ页。
[48]Wyman，前注〔38〕，§2，第4页。
[49]同前注〔38〕，§§2，4，第4、14页。
[50]同前注〔38〕，§100，第296页。
[51]同前注〔38〕，§100，第298页。
[52]同前注〔38〕，§102，第303页。
[53]同前注〔38〕，§6，第22-23页。
[54]同前注〔38〕，§6，第22页。
[55]其他同时代主要的行政法学者，特别是恩斯特·弗罗因德（Ernst Freund）和弗兰克·古德诺（Frank Goodnow）都强调了其重要性。参见Frank J.Goodnow，The Principles of the Administrative Law of the United States 5（1905）；Ernst Freund，Administrative Law，in 1 Encyclopedia of the Social Sciences 452，454-455（Edwin R.A.Seligman& Alvin Johnson eds.，1930）。
[56]Mashaw，Creating the Administrative Constitution，前注〔19〕，第252-253页；Wyman，前注〔38〕，§3，第9-13页。
[57]参见Mashaw，前注〔33〕，第1366-1367页；Shapiro et al.，前注〔40〕，第464页。
[58]这个限定与立法性规则和解释性指导之间的理论区分类似，立法性规则必须经由通告-评论规则制定程序发布，并且在行政机关之外创设法定权利和责任。参见下文第三部分（一）的第二自然段。正如下文指出的，解释性指导是内部行政法的范例。
[59]前者的一个典型例证是奥巴马政府对国内某些类别的非法移民准予延期驱逐而设定标准的备忘录。这是针对移民官员和职员的文件，但很显然作为回应，这些类别的移民会递交延期出境的申请。参见前注〔2〕中引用的备忘录。至于具有外部影响的内部程序，参见Lisa Heinzerling，The FDA's Plan B Fiasco：Lessons for Administrative Law，102 GEO.L.J.927（2014）（以下引作Heinzerling，Plan B Fiasco），描述了美国联邦食品药品管理局偏离了通常的内部程序，将避孕药“毓婷”（Plan B）转化为处方药，以及这种偏离触发的额外司法审查。
[60]参见Mashaw，Creating the Administrative Constitution，前注〔22〕，第252-254页；Wyman，前注〔38〕，§53，第185页。
[61]42 U.S.C.§7409（2012）.
[62]Wendy Wagner，Science in the Administrative Process：A Study of Agency Decisionmaking Approaches 19-31（2012），https：//www.acus.gov/sites/default/files/CORScience-Project-Report-2-27-12-CIRCULATED-TO-COMMITTEE_0.pdf[http：//perma.cc/DZU3-5Q9 M]；参见Pasky Pascual et al.，Making Method Visible：Improving the Quality of Science-Based Regulation，2'mich.J.Envtl.& Admin.L.429，465-468（2013）；另参见Jennifer Nou，Agency Self-Insulation under Presidential Review，126 Harv.L.Rev.1755，1782（2013）（指出了行政机关从可用的规制工具和程序中进行选择的裁量权）。
[63]参见Peter L.Strauss，The Rulemaking Continuum，41 Duke L.J.1463，1468-1469（1992）（指出了技术指导准则和员工手册等“公布规则”要远多于正式规则）。
[64]参见Occupational Safety& Health Admin.，U.S.Dep't Of Labor，Cpl 02-00-159，Field Operations Manual（2015），https：//www.osha.gov/OshDoc/Directive_pdf/CPL_02-00-159.pdf[https：//perma.cc/R2BX-V28J]；The Provider Reimbursement Manual-Part 1，CMS.GOV，https：//www.cms.gov/Regulations-and-Guidance/Guidance/Manuals/Paper-Based-Manuals-Items/CMS021929.html[https：//perma.cc/9R6R-ZYAC]。
[65]例可参见42 U.S.C.§7403（a）（4）（要求就空气污染设立技术咨询委员会）；Matthew D.McCubbins et al.，Structure and Process：Politics and Policy：Administrative Arrangements and the Political Control of Agencies，75 Va.L.Rev.431，445-468（1989）（详细说明了对联邦环境保护署空气污染规制架构的法律要求的变化）。
[66]参见Anne Joseph O'Connell，Vacant Offices：Delays in Staffing Top Agency Positions，82 S.Cal.L.Rev.913，927-930（2009）（指出了关于谁可以被任命为行政机关领导，存在法律约束）。
[67]参见Neal Kumar Katyal，Internal Separation of Powers：Checking Today's Most Dangerous Branch from Within，115 Yale L.J.2314，2328-2330（2006）（告诉工作人员不同意行政决定的内部机制）；Nou，Intra-Agency Cooperation，前注〔16〕，第467-471页（描述了内部审核程序）；Margo Schlanger，Offices of Goodness：Influence Without Authority in Federal Agencies，36 Cardozo L.Rev.53，92-103（描述了确保行政机关工作人员合规的可用工具）；还可见U.S.Dep't Of Justice，United States Attorneys'Manual§9-7.000（1997）（设置了电子监视的授权程序）。
[68]Mashaw，Creating the Administrative Constitution，前 注〔19〕，第7页；Nina A.Mendelson，Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking，92 Cornell L.Rev.397，409（2007）（指出行政机关依托于手册、指令和其他内部指导文件，来作出更一致和更可预测的决策）；Edward Rubin，The Myth of Accountability and the Anti-Administrative Impulse，103 Mich.L.Rev.2073，2075（2005）（认为行政机关的内部监督对于问责是至关重要的）。
[69]参见Gillian E.Metzger，Administrative Law，Public Administration，and the Administrative Conference of the United States，83 Geo.Wash.L.Rev.1517，1520-1534（2015）（以下引作Metzger，Public Administration and ACUS）。
[70]参见前注〔64〕所引的资料。
[71]参见Wyman，前注〔38〕，§§99-101，第294-303页（“显而易见的事实是，管理行政的规则既有成文的，也有不成文的……”）；Shapiro，前注〔19〕，第5-10页（描述了非正式行政规范作用的理论）。
[72]Electronic Communications Privacy Act，18 U.S.C.§§2510-2522（2012）.
[73]Fact Sheet：Annual Leave（General Information），OPM.GOV，https：//www.opm.gov/policy-data-oversight/pay-leave/leave-administration/fact-sheets/annual-leave/[https：//perma.cc/7S73-88YP].
[74]近期谅解备忘录的例子参见前注〔12〕所引资料。
[75]参见Freeman& Rossi，前注〔12〕，第1155-1173页（描述了行政机关协作的多种方法）；Jason Marisam，Duplicative Delegations，63 Admin.L.Rev.181，199（2011）（提供了行政机关协作的法定授权的范例）；Bijal Shah，Uncovering Coordinated Interagency Adjudication，128 Harv.L.Rev.805，820-822（2015）（描述了行政机关分担裁决责任的架构）；Adrian Vermeule，Conventionsof Agency Independence，113 Colum.L.Rev.1163，1215-1217（2013）（描述了独立机构与白宫合作的惯例）；Daphna Renan，The Law Presidents Make（未发表手稿）（作者提供此文）（以下引作Renan，Law Presidents Make）。
[76]参见Freeman&Rossi，前注〔12〕，第1147-1149页（描述了在食品安全、金融规制和边境巡查领域，行政机关合作面临的挑战）；Marisam，前注〔71〕，第187-190页（描述了产生法定职权重叠的情形）；Shah，前注〔71〕，第814-820页（描述了移民政策领域重叠的行政机关角色）。
[77]参见Davidson&Leib，前注〔25〕，第268-270页（指出了传统行政法倾向于低估集中化行政规制监督的作用）；另参见Exec.Order 12，250，28 C.F.R.298（1981）（授权司法部长负责协调联邦机构对民权法案第6章及其他民权立法的执行），reprinted in 42 U.S.C.§2000d-1 note（2012）；Civil Rights Div.，U.S.Dep't Of Justice，Title Vi Legal Manual（2017），https：//www.justice.gov/crt/case-document/file/934826/download[https：//perma.cc/FS6L-JPBV]（总结了司法部就联邦机构实施1964年民权法案第6章发布的指南和指令）。
[78]例可参见Regulatory Planning and Review，Exec.Order No.12，866，3 C.F.R.638，643（1994）（对行政机关施加规制准则，并创设了对行政机关规制和计划后的规制行为进行审查的架构），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）；Reducing Regulations and Controlling Regulatory Costs，Exec.Order No.13，771，§3（d），82 Fed.Reg.9339（Jan.30，2017）（要求行政规制措施可能施加的总成本，需在管理和预算办公室主任所设定的上限之内）。更多的例子如管理和预算办公室的A4和A76号通告（circular），就行政机关应如何执行第12866号行政命令要求的规制分析，以及行政机关应何时将其外包，设定了要求。Office of Mgmt.& Budget，Exec.Office of the President，Circular A-4，Regulatory Analysis（2003）；Office of Mgmt.&Budget，Exec.Office of the President，Circular A-76 Revised，Performance Of Commercial Activities（2003）。一般地参见Elena Kagan，Presidential Administration，114 Harv.L.Rev.2245，2272-2299（2001）（描述了里根、乔治·布什以及克林顿总统领导下，各种不同的正式总统控制工具）；Kathryn A.Watts，Controlling Presidential Control，114 Mich.L.Rev.683，693-719（2016）（详细介绍了乔治·布什和奥巴马总统采用的控制机制）。
[79]参见Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1892-1893页（指出了经由科层制监督形式，总统在管理层面可问责性的作用）；参较Rubin，前注〔64〕，第2120-2124页（描述了行政机关内的管理问责机制）。
[80]3 C.F.R.638.
[81]同前注〔76〕。
[82]Final Bulletin，前注〔15〕。更多的例子如管理和预算办公室的A4和A76号通告，就行政机关应如何执行第12866号行政命令要求的规制分析和行政机关应何时将其外包设定了要求。Office of Mgmt.& Budget，Exec.Office of the President，Circular A-4，Regulatory Analysis（2003）；Office of Mgmt.& Budget，Exec.Office of the President，Circular A-76 Revised，Performance of Commercial Activities（2003）；另参见Pasachoff，前注〔16〕，第2207-2243页（描述了管理和预算办公室通过预算程序，对行政机关政策制定的控制）。
[83]参见Jules L.Coleman，The Practice of Principle：In Defence of a Pragmatist Approach to Legal Theory 120-123（2001）（法律宣称为行为提供独立于内容的理由，对此进行了解释）；Joseph Raz，The Morality Of Freedom 35（1986）。
[84]Bradley& Morrison，前注〔24〕，第1122页（省略了原文的着重号）。
[85]参见H.L.A.Hart，Essays On Bentham：Jurisprudence and Political Theory 253（1982）（对“排除或切断独立审议”的权威提供了解释；另参见Coleman，前注〔79〕，第121页（把哈特先占理由的概念描述为“排除审议”）。
[86]这个观点接近于约瑟夫·拉兹的观点，他把法律权威视作对权威基础的先占审议，但并不排除是否遵守了对事物总体要求的审议。参见Raz，前注〔79〕，第46、57-62页（把法律视作提供了先占的理由）；另参见Coleman，前注〔79〕，第122页（对拉兹的先占理由概念给出了解释）；Michael S.Moore，Authority，Law，and Razian Reasons，62 S.Cal.L.Rev.827，838-839（1989）。
[87]Jerry L.Mashaw，Recovering American Administrative Law：Federalist Foundations，1787-1801，115 Yale L.J.1256，1261-1262（2006）；另参见Marissa Martino Golden，What Motivates Bureaucrats？：Politics And Administration During the Reagan Years（2000）。
[88]例可参见Nicholas Bagley & Richard L.Revesz，Centralized Oversight of the Regulatory State，106 Colum.L.Rev.1260，1277-1278（2006）（描述了在规则制定领域，信息和规制事务办公室转向更积极主动的干涉）；John Leonard Watson，The“New”OSHA：Reinventing Worker Safety and Health，12 Nat.Resources&Env't 183，183-184（1998）（描述了各种新型行政机关实践的实施）。
[89]参较前注〔23〕第89页和前注〔24〕第1132-1137页。
[90]Stack，Administrative Jurisprudence，前注〔24〕，第1990-1993页（认为这些法治原则与政府行政最为相关）。另一个通常认为的法律必须具有的特征是普遍性。但法律是否必须具有普遍性，则极具争议。对于规则而言，普遍性至关重要。然而，并非所有法律都是采用规则的形式，行政部门内部的法律尤为如此。正如布赖恩·塔玛纳哈所论证的，在此情境下要求普遍性“将大部分法律遗漏在外”，包括授权法案、废除或重组行政机关的措施，以及拨款。Brian Z.Tamanaha，A Theory of Law in the Age of Organizations 5-8（Wash.Univ.in St.Louis Legal Studies Research，Working Paper No.16-07-03，2016）https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm？abstract_id=2808774[https：//perma.cc/8RZC-BMGY]。即使是朗·富勒，作为认为影响私人权利的法律应符合普遍性要求的支持者，也认为在管理层和下属政府官员之间的事务中，普遍性的优势仅是权宜之计。Lon L.Fuller，The Morality of Law 208（rev.ed.1969）.
[91]就我们在此的目的而言，足以指出内部行政法推进了这些法治价值。更进一步的研究是重新思考行政机关内的法治是指什么，在此的争论是，对行政机关而言，何种价值、何种方式最为重要。例可参见Edward L.Rubin，Beyond Camelot：Rethinking Politics and Law for the Modern State 198-203（2005）（认为在行政情境下，规律性和一贯性不太重要，行政机关面临着实施诸多法律的挑战，每部法律都代表着政治妥协）；Leighton McDonald，The Rule of Law in the'New Regulatory State'，33 Common L.World Rev.197，215-221（2004）（认为在协作和去中心化的新型治理体制下，不应摒弃法治，而是要对法治进行重新定义）；Stack，Administrative jurisprudence，前注〔24〕，第2004页（表明所关注的价值不仅适用于行政管理中的行为导引要素，也可构成发布预期指导的义务基础）。
[92]参见本文第一部分（三）。
[93]参见本文第三部分。
[94]例可参见Fuller，前注〔86〕，第207-208页（将法律定义为调整“公民与其他公民之间的关系，而只是以附带的方式涉及公民与确立规则的权威来源间的关系”的规范）。一般参见Frederick Schauer，Law's Boundaries 37（Nov.15，2016）（未发表手稿）（指出两个世纪以来的法理学已经扩张了法律的边界，包括了“许多其他权威来源，旨在对正式规定加以解释和适用”。）
[95]Edward L.Rubin，Law and Legislation in the Administrative State，89 Colum.L.Rev.369，372（1989）.
[96]参见Peter Cane，Public Law in the Concept of Law，33 Oxford J.Legal Stud.649，665-669（2013）（对现代法律体系中的法律进行了解释，阐明了公法在其间的地位）。
[97]参见Adrian Vermeule，Deference and Due Process，129 Harv.L.Rev.1890，1929-1930（2016）（指出了在哪些法律领域，由实体机构来判断自身是否合规）。
[98]Adrian Vermeule，Contra Nemo Iudex in Sua Causa：The Limits of Impartiality，122 Yale L.J.384，403（2012）.在这篇论文中，沃缪勒更一般性地消除了我们的法律体系普遍需要外部执法者的观念。
[99]28 U.S.C.§455（b）（1）（2012）.
[100]例可参见John Roberts，U.S.Supreme Court，2011 Year-End Report on the Federal Judiciary 7-10（2011），https：//www.supremecourt.gov/publicinfo/year-end/2011year-endreport.pdf[https：//perma.cc/K3G7-HAK8]。
[101]参见H.L.A.Hart，The Concept of Law 38-41（1961）。爱德华·鲁宾对哈特的法律概念提出了同样的批评，认为它排除了行政国家的很多法律。Rubin，前注〔87〕，第199-201页。
[102]Fuller，前注〔86〕，第207页（“让我从两种互相对立、常常混淆的社会秩序形式开始。一种是管理指示，另一种是法律”）。
[103]同前注〔98〕，第207-208页。
[104]Rubin，前注〔87〕，第197-207页。
[105]同前注〔87〕，第197-203页。
[106]同前注〔87〕，第202页。
[107]同前注〔87〕，第203页。
[108]同前注〔87〕，第203页。
[109]同前注〔87〕，第208页。
[110]同前注〔87〕，第208页。
[111]例可参见David E.Bernstein，Lawless：The Obama Administration's Unprecedented Assault on the Constitution and the Rule of Law（2015）；Philip Hamburger，Is Administrative Law Unlawful？6-7（2014）（认为行政政府“在法律之外运行”，并且“抛弃了法律之下的规则”）。汉布格尔（Hamburger）强调自己的主张，他认为如果行政机关有能力拘束行政机关之外的个体，则行政法为非法。他明确将行政机关约束机关内行政官员的能力，排除在他关切的领域之外。Hamburger，前注第4页。但这仅仅扩大了汉布格尔感知的行政与法律之间的鸿沟。尽管将拘束力的运作视为法律的核心考量，但他拒绝对行政机关内的拘束力进行任何合法性关切。
[112]McDonald，前注〔87〕，第201-217页。
[113]Waldron，前注〔24〕，第44页。
[114]参见Matthew D.McCubbins et al.，前注〔61〕，第468-481页。
[115]Jason A.MacDonald，Limitation Riders and Congressional Influence over Bureaucratic Policy Decisions，104 Am.Pol.Sci.Rev.766（2010）；David C.W.Parker&Matthew Dull，The Weaponization of Congressional Oversight：The Politics of the Watchful Eye，1947—2010，in Politics to the Extreme：American Political Institutions in the Twenty-First Century 47，63（Scott A.Frisch&Sean Q.Kelly eds.，2013）（描述了在分治政府下国会调查的增加）。
[116]5 U.S.C.§706（2012）.
[117]例可参见Gillian E.Metzger，Embracing Administrative Common Law，80 Geo.Wash.L.Rev.1293（2012）（以下引作Metzger，Embracing Administrative Common Law）。不同观点参见Jacob Gersen&Adrian Vermeule，Thin Rationality Review，114 Mich.L.Rev.1355，1369（2016）（认为法院适用的合理性审查比通常认知的少得多）。
[118]Strauss，前注〔59〕，第1486页。
[119]例可参见5 U.S.C.§706（2）（A）；Encino Motorcars，LLC v.Navarro，136 S.Ct.2117，2125（2016）（“行政规则制定的一个基本程序要求，是行政机关必须对其决定给出充分的理由”）；Perez v.Mortg.Bankers Ass’n，135 S.Ct.1199，1207（2015）[引用了Vt.Yankee Nuclear Power Corp.v.Nat.Res.Def.Council，435 U.S.519，549（1978）]。
[120]参见Metzger，Duty to Supervise，前 注〔9〕，第1893-1895页；Trevor W.Morrison，Constitutional Alarmism，124 Harv.L.Rev.1688，1691-1693（2011）；Rubin，前注〔64〕，第2075页。
[121]5 U.S.C.§704；Lujan v.Nat'l Wildlife Fed'n，497 U.S.871，891-894（1990）.也适用成熟性原则，来排除在实际应用前对一般性政策的质疑。参见Reno v.Catholic Soc.Servs.，Inc.，509 U.S.43，57-61，64-65（1993）。
[122]Lujan，497 U.S.at 891（认为对终局行政行为的要求意味着，个人“不能通过法院判决寻求对项目的大规模改进，倒是在行政部门或国会大厅，项目通常会有改进”）；Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1872页。
[123]参见Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1893-1895页。
[124]McCubbins et al.，前注〔61〕，第433页。
[125]参见Laura A.Dickinson，Outsourcing War and Peace：Preserving Public Values in a World of Privatized Foreign Affairs（2011）[强调了规则与规范的内部化是比外部控制更有效的约束，并描述了军队鼓励此类内部化的努力，如将军法参谋官员（Judge Advocate General）纳入指挥架构中]；Kenneth A.Bamberger & Deirdre K.Mulligan，Privacy Decisionmaking in Administrative Agencies，75 U.Chi.L.Rev.75，106（2008）（指出事前控制可能克服事后监督的缺点）。
[126]参见Mashaw，Bureaucratic Justice，前 注〔18〕，第214页；Jerry L.Mashaw，Accountability and Institutional Design：Some Thoughts on the Grammar of Governance，in Public Accountability：Designs，Dilemmas and Experiences 115，120-121，128-129（Michael W.Dowdle ed.，2006）[以下引作Mashaw，Accountability]；Rubin，前注〔64〕，第2122-2125页（对行政机关内的科层性和管理问责进行了解释）。
[127]参见Mashaw，Accountability，前注〔122〕，第121页（解释了公共管理体制中持续管理性监督的特点，上级不仅可以制裁下级，还可以重做下级的行为）；Rubin，前注〔64〕，第2075页（认为行政机关的内部监督对于问责有着至关重要的意义）。
[128]Wagner，前注〔58〕，第19-26页。
[129]Heinzerling，Plan B Fiasco，前注〔55〕，第934-939页（描述了美国联邦食品药品管理局的程序）；参见Jennifer Nou，Note，Regulating the Rulemakers：A Proposal for Deliberative Cost-Benefit Analysis，26 Yale L.&Pol'y Rev.601，621-622（2008）。
[130]参见Mac Donald，前注〔111〕，第767-770页（对运用数以百计的年度拨款附文来推翻行政机关政策决定的情况进行了记录）；Parker&Dull，前注〔111〕，第52-54、56-63页（检视了国会调查的趋势）。
[131]Lisa Schultz Bressman，Procedures as Politics in Administrative Law，107 Colum.L.Rev.1749，1763-1767（2007）.
[132]参见Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1925页。
[133]参见前注〔1-8〕、〔12-15〕及对应的正文。为实现这一目标，内部行政法要能约束下级官员，在管理和预算办公室2007年关于指导的公告中，这一点得到了强化。Final Bulletin，前注〔15〕，第3437、3440页（声明“作为监督工作人员的权力，行政机关可以适当地约束它们的职员遵守行政机关政策，无须采用通告-评论规则制定程序”并且“行政机关工作人员在没有适当理由和监管同意时不应该偏离重要的行政机关指导文件”）；另参见Recommendations of the Administrative Conference Regarding Administrative Practice and Procedure，57 Fed.Reg.30，101，30，103（July 8，1992）（声明行政机关可以“为了行政统一性或政策连贯性，对工作人员发布命令性的政策声明”）。
[134]参见以下注释〔208-221〕对应的正文。
[135]参见Herbert Emmerich，Federal Organization and Administrative Management 47-48（1971）；Barry D.Karl，The Uneasy State：The United States from 1915 to 1945，at 156-157（1983）；另参见Louis Brownlow，A Passion for Anonymity 325（1958）（描述了与罗斯福在创建该委员会方面的讨论）。
[136]Joanna L.Grisinger，The Unwieldy American State：Administrative Politics since the New Deal 17（2012）[以下引作Grisinger，Unwieldy]。
[137]Peri E.Arnold，Making the Managerial Presidency：Comprehensive Reorganization Planning 1905-1996，at 89-94（2d ed.1998）[以下引作Arnold，Managerial Presidency]；Alasdair Roberts，Why the Brownlow Committee Failed：Neutrality and Partisanship in the Early Years of Public Administration，28 Admin.&Soc’y 3，15-23，28-29（1996）；另参见Sidney M.Milkis，The New Deal，Administrative Reform，and the Transcendence of Partisan Politics，18 Admin.&Soc’y 433，439-442（1987）（认为罗斯福致力于加强总统的权力和国家行政能力）。
[138]Arnold，Managerial Presidency，前 注〔133〕，第89-96页；Richard Polenberg，Reorganizing Roosevelt’s Government 11-15（1966）；Roberts，前注〔133〕，第15-23、28-29页。
[139]参见Ira Katznelson，Fear Itself：The New Deal and the Origins of Our Time 53-54，93-94（2013）。
[140]参见President's Comm.On Admin.Mgmt.，Report of the Committee with Studies of Administrative Management in the Federal Government（1937）[以下引作Brownlow Report]；参见Katznelson，前注〔135〕，第54页。
[141]Brownlow Report，前注〔136〕，第2-3页。
[142]同前注〔136〕，第2-3页。
[143]同前注〔136〕，第2-3页。
[144]同前注〔136〕，第33页。
[145]同前注〔136〕，第2页；另参见Arnold，Managerial Presidency，前注〔133〕，第100-107页；Emmerich，前注〔131〕，第52页。
[146]Brownlow Report，前注〔136〕，第32、53页。
[147]同前注〔136〕，第46页。
[148]Arnold，Managerial Presidency，前注〔133〕，第103-107页；另参见Roberts，前注〔133〕，第7-10页。布朗洛委员会一些扩大总统权力的提议，如建议将预算局并入白宫，反映了委员会成员与罗斯福共同的实体性政策目标。参见Alan Brinkley，The End of Reform：New Deal Liberalism in Recession and War 21-22（1995）。其中最重要的是希望提供一种机制，使全国政府在经济中发挥更大的规划作用。参见Milkis，前注〔133〕，第442-444页。
[149]Brownlow Report，前注〔136〕，第53页。
[150]同前注〔136〕，第39页。
[151]参见Arthur W.Mac Mahon，Departmental Management，in Brownlow Report，前注〔136〕，第247、251页；另 参 见Herbert Kaufman，Administrative Management：Does Its Strong Executive Thesis Still Merit Our Attention？，67 Pub.Admin.Rev.1041，1041-1043，1045（2007）（描述了行政人员关于内部行政管理的报告）。
[152]Mac Mahon，前注〔147〕，第252页。有趣的是，与当前让政治控制和文官体系相互竞争的讨论相比，一般参见David E.Lewis，The Politics of Presidential Appointments：Political Control and Bureaucratic Performance（2008）（描述了以政治控制的名义，规避文官体系要求的努力），布朗洛委员会并没有发现这种冲突。它把加强总统和行政领导控制与“向上、向外、向下”扩张联邦文官体系的建议相结合，以确保联邦政府的职业生涯将吸引“最高等级的人才”，并容许专家的发展和行政管理的常规化。Brownlow Report，前注〔136〕，第7页；Mac Mahon，前注〔147〕，第265-270页。
[153]参见Stephanie P.Newbold & David H.Rosenbloom，Critical Reflections on Hamiltonian Perspectives on Rule-Making and Legislative Proposal Initiatives by the Chief Executive，67 Pub.Admin.Rev.1049，1049-1051（2007）（讨论了该规则制定报告，并解释了为何它没有和行政人员的其他报告在一起）。
[154]参见James Hart，The Exercise of Rule-Making Power，in Brownlow Report，前注〔136〕，第309页。
[155]同前注〔136〕，第329-330页。
[156]同前注〔136〕，第314页。
[157]同前注〔136〕，第338页。
[158]同前注〔136〕，第317-318、338-341页。
[159]同前注〔136〕，第319-353页。
[160]同前注〔136〕，第351-352页。
[161]参见Exec.Order No.12866，§§2（b），4，6（b），3 C.F.R.638，644-648（1994），reprinted as amended in 5 U.S.C.§601 app.at 802，804-806（2012）。
[162]参见Arnold，Managerial Presidency，前 注〔133〕，第107-115页；Polenberg，前 注〔134〕，第28-51页。
[163]Brinkley，前注〔144〕，第22页。
[164]除其他方面外，遵循布朗洛报告的法案提议，设立两个新的联邦行政部门来容纳工程振兴署（Works Progress）和公共工程管理局（Public Works Administrations），而保守派希望，新政中这两项紧急救济措施是临时的。Milkis，前注〔133〕，第448页；另参见Leigh Osofsky，The Case for Categorical Nonenforcement，69 Tax L.Rev.73，103-105（2015）（检验了美国国税局公布的非执法声明的收益）。
[165]参见Brinkley，前注〔144〕，第22页。
[166]参见Emmerich，前注〔131〕，第89-90页；Peri E.Arnold，The First Hoover Commission and the Managerial Presidency，38 J.Pol.46，47-49（1976）。
[167]参见Arnold，前注〔162〕，第47-50页。
[168]Emmerich，前注〔131〕，第88-90页；Ronald C.Moe，The Hoover Commissions Revisited 34（1982）；参见Arnold，Managerial Presidency，前注〔133〕，第128-129页；Grisinger，Unwieldy，前注〔132〕，第154页。该委员会还主张分权化，更多地将业务和标准下放到各机构，并增强业务领导人的作用。参见Emmerich，前注〔131〕，第90-91页。
[169]The Hoover Commission Report On Organization of the Executive Branch of the Government 3（1949）.
[170]参见Emmerich，前注〔131〕，第95-98页；Arnold，前注〔162〕，第48-50、70页。
[171]对联邦行政程序法制定背景的出色解释，参见Grisinger，Unwieldy，前注〔132〕，第59-108页。一般地参见George B.Shepherd，Fierce Compromise：The Administrative Procedure Act Emerges from New Deal Politics，90 Nw.U.L.Rev.1557（1996）。
[172]Shepherd，前注〔167〕，第1569-1570页。
[173]同前注〔167〕，第1580-1582页。
[174]同前注〔167〕，第1585-1586、1590-1591页。
[175]同前注〔167〕，第1590-1591页；Report of the Special Committee on Administrative Law，63 Ann.Rep.A.B.A.331，342（1938）。
[176]Shepherd，前注〔167〕，第1585、1591页。
[177]Shepherd，前注〔167〕，第1582、1594、1598页。
[178]H.R.6324，76th Cong.（1939）；Shepherd，前注〔167〕，第1582-1583、1598-1600页。
[179]H.R.Doc.No.986，at 3-4（1940）（指出罗斯福曾在一年前指示司法部长，令其审视整个行政程序并提出建议）；Joanna Grisinger，Law in Action：The Attorney General's Committee on Administrative Procedure，20 J.Pol'y Hist.379，387-391（2008）[以下引作Grisinger，Law in Action]。
[180]Grisinger，Law in Action，前注〔175〕，第389-390页[引述了Walter Gelhorn，“Informal Talk”to the Department of Justice et al.（Aug.9，1939）]。
[181]Attorney Gen.’S Comm.on Admin.Procedure，Final Report 5（1941）[以 下 引 作Gen，Final Report]；Grisinger，前注〔175〕，第392-399、401-402页。
[182]参见Grisinger，Law in Action，前注〔175〕，第382-385页。
[183]同前注〔175〕，第401-404页。
[184]Final Report，前 注〔177〕，第103-105页；Attorney Gen.’S Comm.on Admin.
Procedure，Monograph on Bureau of Marine Inspection，S.DOC.76-186，at 33-34（3d.Sess.1940）；Grisinger，Law in Action，前注〔175〕，第401-402页。
[185]Final Report，前注〔177〕，第61、63、65-66、68-69、107页；Grisinger，Unwieldy，前 注〔132〕，第69-70页。
[186]Final Report，前注〔177〕，第107页。
[187]同前注〔177〕，第26-27页。
[188]同前注〔177〕，第26页。(https://www.daowen.com)
[189]同前注〔177〕，第26页。
[190]同前注〔177〕，第26页。
[191]Final Report，前注〔177〕，第78页。
[192]同前注〔177〕，第76页。
[193]同前注〔177〕，第77页。
[194]Grisinger，Law in Action，前注〔175〕，第392页。
[195]Final Report，前注〔177〕，第5页。
[196]同前注〔177〕，第26页。
[197]同前注〔177〕，第23页。
[198]同前注〔177〕，第23页。
[199]同前注〔177〕，第6、123-124页。
[200]同前注〔177〕，第29页；另参见A.H.Fuller，Administrative Law Investigation Comes of Age，41 Colum.L.Rev.589，593（1941）（对委员会坚持公开进行了评论，并批评其太过绝对）。
[201]Final Report，前注〔177〕，第25页。
[202]同前注〔177〕，第29页。
[203]同前注〔177〕，第27页。
[204]除建议设立联邦行政程序办公室，以及要求让公众可获得规则与解释外，多数派法案还规定由新的听证官主持裁决，规定了向行政机关请求制定规则的权利。Shepherd，前注〔167〕，第1633-1634页。
[205]Final Report，前注〔177〕，第108页；Shepherd，前注〔167〕，第1632-1633页。
[206]Shepherd，前注〔167〕，第1632、1634-1636页。还有第四位持不同意见的成员，该成员持更为保守的立场，并且建议对行政机关予以额外限制。同前注〔167〕，第1632-1633页。
[207]Final Report，前注〔177〕，第218-219页。
[208]Shepherd，前注〔167〕，第1632-1633、1636页。
[209]Administrative Procedure Act，Pub.L.No.404，60 Stat.237（1946）（汇编于5 U.S.C.§§500-504，551-559，561-584，591-596，701-706）；Shepherd，前注〔173〕，第1636-1641、1674页。
[210]H.R.Rep.No.79-1980，at 241-242，245-248（1946）；Grisinger，Law in Action，前注〔180〕，第384、404-408页。关于联邦行政程序法制定背后的政治背景和考量，相关分析可参见Grisinger，Unwieldy，前注〔136〕，第59-108页；Shepherd，前注〔167〕，第1560、1649-1683页。
[211]Shepherd，前注〔167〕，第1649页。
[212]H.R.Rep.No.79-1908，at 16（1946），reprinted in Senate Comm.on the Judiciary，79th CONG.，Legislative History of the Administrative Procedure Act，1944-1946，at 233，250（1946）（以下引作Legislative History of the APA）。
[213]参见U.S.Dep’t of Justice，Attorney General's Manual on the Administrative Procedure Act 31（1947）（以下引作AG MANUAL）（指出非正式的规则制定程序“早已被联邦机构广泛采用”）。
[214]Administrative Procedure Act，Pub.L.79-404，§3（a），60 Stat.237，238（1946）.
[215]同前注〔210〕。这些公开要求增补了《联邦登记法》（Federal Register Act）的要求，该法已要求公开最终命令、规章、许可和证明。参见Federal Register Act of 1935，Pub.L.No.220，§§4-5，49 Stat.500，501（1935）。
[216]参见Freedom of Information Act，Pub.L.No.89-487，80 Stat.250（1966）。
[217]参见S.Rep.No.79-752，at 12（1946），reprinted in Legislative History of the APA，前注〔208〕，第185、198页；H.R.Rep.No.79-1908，at 17，21，reprinted in Legislative History of the APA，前注〔208〕，第233、251、255页；另参见Ashley Sellers，Administrative Procedure Act：Extent of Compliance with Section 3，A.B.A.J.，Jan.1947，at 7，7（指出第3节比该法案的任何其他规定都更受关注）。
[218]H.R.Rep.No.79-1908，reprinted in Legislative History of the APA，前注〔208〕，第233、256页。
[219]Administrative Procedure Act§4（a）.此外，联邦行政程序法第12节规定：“授予每个行政机关必要的权力，要以发布规则或其他方式来遵守本法的要求。”同上，§12。
[220]参见92 Cong.Rec.2135，2150-2151（1946）。
[221]参见Final Report，前注〔177〕，第225页。
[222]参见S.Rep.No.79-752，at 13（1946）（声明了通告-评论规则制定程序的豁免，并交由行政机关裁量，来决定在发布这些类型的规则时，使用哪些程序），reprinted in Legislative History of the APA，前注〔208〕，第185、199页；H.R.Rep No.79-1908，at 23（1946）（解释了行政机关有发展程序的广泛自由），reprinted in Legislative History of the APA，前注〔208〕，第233、257页；AG Manual，前注〔209〕，第30页。
[223]S.Rep.No.79-248，at 18（1946）.
[224]参见Grisinger，Unwieldy，前注〔136〕，第11页。
[225]参见Sellers，前注〔213〕，第8页。行政机关自身组织和程序的公开要付出巨大的努力，其中大部分是集合刊载于1946年9月11日公布的一份966页的联邦登记上。参见11 Fed.Reg.177（Part II）（Sept.11，1946）。
[226]5 U.S.C.§701（a）（2）（2012）.
[227]United States ex rel.Accardi v.Shaughnessy，347 U.S.260（1954）.
[228]5 U.S.C.§553（a）（2）（豁免了行政机关管理事项）；同上，§533（b）（3）（A）（对解释性规则、一般政策声明以及程序性规则加以豁免）。
[229]3 Richard J.Pierce，Jr.，Administrative Law Treatise§17.3，at 1572-1576（5th ed.2010）（批评了过度包容的关于立法性规则的标准，对行政机关的影响）。
[230]135 S.Ct.1199，1203（2015）.
[231]同前注〔226〕，第1203页。
[232]同前注〔226〕，第1207页。
[233]同前注〔226〕[引述了Vt.Yankee Nuclear Power Corp.v.Nat.Res Def.Council，435 U.S.519，544（1978）]。
[234]同前注〔226〕，第1204页。
[235]Shalala v.Guernsey Mem'l Hosp.，514 U.S.87，99（1995）；另参见Perez，135 S.Ct.at 1204（拒绝作出区分，并引用了Guernsey案）。
[236]Am.Mining Cong.v.Mine Safety& Health Admin.，995 F.2d 1106，1108-09（D.C.Cir.1993）.
[237]同前注〔232〕，第1109页。
[238]Texas v.United States，809 F.3d 134，176（5th Cir.2015）（引述了U.S.Dep’t of Labor v.Kast Metals Corp.，744 F.2d 1145，1153（5th Cir.1984））.
[239]参见Am.Mining Cong.，995 F.2d at 1111-1112（建议：第一，看离开此规则时是否有执行基础；第二，是否在联邦法规汇编中公布；第三，该行政机关是否清楚地引用其一般立法权；第四，该规则是否作为关键因素，有效地修正了之前的立法性规则）。此后，哥伦比亚特区巡回法院明确表示，在联邦法规汇编中公布并非重要因素。参见Health Insurance Ass’n v.Shalala，23 F.3d 412，423（D.C.Cir.1994）（解释说联邦法规汇报中的公布仅仅是“一小条”证据）。关于司法如何处理此区别的综述，可参见1 Richard J.Pierce，Administrative Law Treatise§6.4，at 432-466（5th ed.2010）（讨论了立法性和非立法性规则之间的区分）；David L.Franklin，Legislative Rules，Nonlegislative Rules，and the Perils of the Short Cut，120 Yale L.J.276（2010）；John F.Manning，Nonlegislative Rules，72 Geo.Wash.L.Rev.893（2004）。
[240]Pickus v.U.S.Bd.of Parole，507 F.2d 1107，1112-1113（D.C.Cir.1974）.
[241]Cmty.Nutrition Inst.v.Young，818 F.2d 943，948（D.C.Cir.1987）[引述了Guardian Fed.Sav.&Loan Ass'n v.Fed.Sav.&Loan Ins.Corp.，589 F.2d 658，666-667（D.C.Cir.1978）]。
[242]Texas，809 F.3d at 176.
[243]Syncor Int’l Corp.v.Shalala，127 F.3d 90，94（D.C.Cir.1997）[引用了U.S.Tel.Ass'n v.FCC，28 F.3d 1232，1234（D.C.Cir.1994）]。
[244]同前注〔239〕。
[245]Texas，809 F.3d at 146.
[246]同前注〔241〕，第171页[引述了Prof’ls&Patients for Customized Care v.Shalala，56 F.3d 592，595（5th Cir.1995）]。
[247]对于政策声明和解释性规则免于通告-评论要求的全面考察，参见Ronald M.Levin，Rulemaking and the Guidance Exception（Apr.4，2017）（未发表手稿），列文教授对如下观点提供了一个细致的辩护，即无论通过政策声明还是解释性规则，行政机关对自身的约束，不会使行政机关的指南变为需经通告-评论的立法性规则。同前注〔241〕，第29-35、65-69页。
[248]5 U.S.C.§701（a）（2）（2012）.
[249]同前注〔244〕。
[250]Lincoln v.Vigil，508 U.S.182，190-91（1993）[首先引用了Webster v.Doe，486 U.S.592，599-600（1988）；然后引用了Citizens to Preserve Overton Park，Inc.v.Volpe，401 U.S.402，410（1971），被Califano v.Sanders案废止，430 U.S.99（1977）]；另参见Heckler v.Chaney，470 U.S.821，834-835（1985）。
[251]Webster v.Doe，486 U.S.592，599-600（1988）；Citizens to Preserve Overton Park，Inc.v.Volpe，401 U.S.402，410（1971）；另参见Heckler，470 U.S.at 834-835。“没有法律可以适用”的阐述有一些不适当的暗示，参见Ronald M.Levin，Understanding Unreviewability in Administrative Law，74 Minn.L.Rev.689，705-709（1990），但这没有被放弃。
[252]例可参见Webster，486 U.S.at 599-601（确定国家安全法的条款是否排除了对美国中央情报局局长法定裁量权行使的审查）。
[253]例可参见INS v.Yueh-Shaio Yang，519 U.S.26，32（1996）（主张当行政机关通过规则或裁决宣布并遵循既定的行动方案时，不受约束的行政机关裁量权就变得可审查）；Salazar v.King，822 F.3d 61，76（2d Cir.2016）（指出“法院会审视支配受质疑行政行为的法律文本、行政规章以及非正式的行政机关指南”，来确定是否存在可适用的法律）。当行政机关无法通过提供导引其行为的标准来纠正违宪授权时，宪法禁止对立法权的授出，法院继续将可审查性问题与违宪授权问题相分离。参见Whitman v.Am.Trucking Ass'n，531 U.S.457，473（2001）。
[254]Heckler，470 U.S.at 834-835.
[255]Padula v.Webster，822 F.2d 97，100（D.C.Cir.1987）（下划线为作者所加）（引证省略）。
[256]77 F.3d.1414，1417（D.C.Cir.1996）[引用了Certain Bulk Operators案中给出的因素，25 Shipping Reg.Rep.（Pike&Fischer，Inc.）1261，1264（Mar.Admin.Nov.15，1990）]。
[257]同前注〔252〕，第1417页（法律授予“不受限制和不明确的”权力，使得对于该权力而言，没有可以适用的法律，判决对此进行了评论）。
[258]同前注〔252〕[参考了Certain Bulk Operators，25 Shipping Reg.Rep.（Pike&Fischer，Inc.）1261，1264（Mar.Admin.Nov.15，1990）][海事局列明了一系列因素，来指导其在第804节（b）项下的判断]。
[259]同前注〔252〕；另参见Diebold v.United States，947 F.2d 787，789-790（6th Cir.1991）；
Mass.Pub.Interest Research Grp.，Inc.v.U.S.Nuclear Regulatory Comm'n，852 F.2d 9，16（1st Cir.1988）；Padula，822 F.2d at 100（指出“可能在正式和非正式的政策声明、规章以及法律中……可以找到司法上可操作的标准”）；Chong v.Dir.，U.S.Info.Agency，821 F.2d 171，175-176（3d Cir.1987）。
[260]Harold J.Krent，Reviewing Agency Action for Inconsistency with Prior Rules and Regulations，72 Chi.-Kent L.Rev.1187，1206（1997）；另参见前注〔255〕中引用的判决。
[261]例可参见Cuomo v.Clearing House Ass'n，557 U.S.519（2009）（废除了一项与支配性法律相冲突的解释性行政规则）；Scenic Am.，Inc.v.U.S.Dep't of Transp，836 F.3d 42，56-57（D.C.Cir.2016）（根据第706节的规定，因恣意和违反法律，判决被质疑的行政指南无效），petition for cert.filed，No.16-739（U.S.Dec.5，2016）。
[262]参见United States ex rel.Accardi v.Shaughnessy，347 U.S.260，267-268（1954）；Thomas W.Merrill，The Accardi Principle，74 Geo.Wash.L.Rev.569，569（2006）。
[263]5 U.S.C.§706（2）（a）（2012）；参见Merrill，前注〔258〕，第599页（采取的立场是，阿卡迪原则是“一项联邦法律原则，是联邦层面的执法机制”，因此是对第706节的一个司法评注）。
[264]Elizabeth Magill，Foreword，Agency Self-Regulation，77 Geo.Wash.L.Rev.859，873-874（2009）.
[265]同前注〔260〕，第874页。
[266]参见Nina A.Mendelson，Agency Burrowing：Entrenching Policies and Personnel before a New President Arrives，78 N.Y.U.L.Rev.557，590-592（2003）。
[267]参见Magill，前注〔260〕，第879页（指出阿卡迪原则适用于非立法性规则时存在模棱两可之处，削弱了行政机关的预先选择）。
[268]440 U.S.741（1979）；另参见Am.Farm Lines v.Black Ball Freight Serv，397 U.S.532，538-539（1970）（法院拒绝执行规章规定的存档要求，因为它旨在给行政机关提供信息，并没有创设程序性权利）。
[269]Caceres，440 U.S.at 756.
[270]415 U.S.199（1974）（per curiam）.
[271]同前注〔266〕，第202-205、231-236页。
[272]同前注〔266〕，第235页。
[273]同前注〔266〕，第232页[首先引用了S.REP.No.79-752，at 12-13（1945）；然后引用了H.R.Rep.No.79-1980，at 21-23（1946）]。
[274]同前注〔266〕，第235页（指出印第安人事务局的手册是一个立法性规则，而且发布时未经通告-评论规则制定程序）；Merrill，前注〔258〕，第584页（指出Ruiz案的意义，即对于哪怕是非立法性规则，也设定遵守的义务）。
[275]Schweiker v.Hansen，450 U.S.785，789-790（1981）（per curiam）.
[276]参见Viet.Veterans of Am.v.Sec'y of the Navy，843 F.2d 528，537（D.C.Cir.1988）（结论认为，将阿卡迪原则限定在需要通告-评论的规则，是有意义的）。
[277]例如参见Newton v.Apfel，209 F.3d 448，459（5th Cir.2000）（要求社会保障总署遵守一个手册，哪怕手册欠缺法律效力）；Montilla v.INS，926 F.2d 162，167（2d Cir.1991）（指出阿卡迪原则“范围并不仅限于获得正式规章地位的规则”，引用了Ruiz案，并且认可阿卡迪原则适用于影响私人权利的非立法性规则）；United Space All.v.Solis，824 F.Supp.2d 68，83-84（D.D.C.2011）（“影响个体权利的程序性规则同样具有约束力”，并引用了一些案例）；另参见Magill，前注〔260〕，第878页（指出法院已经将阿卡迪原则应用于非立法性规则）；Merrill，前注〔258〕，第593页（指出了哥伦比亚特区法院判决非立法性规则对行政机关具有约束力的判例）。值得注意的是，阿卡迪原则并不是唯一可能触发对内部法进行司法执行的原则。例如，没有正当化根据就偏离指导，可能被认为是恣意和反复无常的。参见Manning，前注〔235〕，第935-936页（行政机关偏离一部非立法性规则时，所要承担的给出正当化根据的义务，不会比偏离行政机关的先例时更少。）
[278]Exec.Order No.12，866，3 C.F.R.623（1994），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）.
[279]同前注〔274〕。
[280]信息和规制事务办公室的审查实践构成了跨实体部门的行政法理论的一部分，可参见Davidson&Leib，前注〔25〕，第283-286页。
[281]参见Pasachoff，前注〔16〕，第2209-2223页（2016）（对管理和预算办公室支配行政机关预算提交的A11号通告，以及管理和预算办公室通过审查这些提交的文件，来作为控制行政机关管理和政策优先事项的工具，给出了一个详尽的解释）。
[282]Exec.Order No.13，422，3 C.F.R.191（2008），被Exec.Order No.13，497，3 C.F.R.218（2010）废止。
[283]Exec.Order No.13，497，3 C.F.R.218（2010），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）.
[284]Final Bulletin，前注〔15〕。
[285]同前注〔15〕，第3439页（将指导性文件定义为具有普遍适用性和未来影响的行政机关声明，而不是就法律、规制和技术问题阐明政策的规章）。
[286]同前注〔15〕，第3432页。
[287]同前注〔15〕（指出了这些用于指导的程序的重要性）。
[288]同前注〔15〕，第3439-3440页。
[289]同前注〔15〕，第3440页。
[290]同前注〔15〕，第3436页。
[291]同前注〔15〕，第3437页。
[292]同前注〔15〕，第3436、3440页。当行政机关在描述法律或规制要求时，也可以使用强制性用语。
[293]同前注〔15〕，第3437、3440页。
[294]例如参见H.R.Rep.No.106-1009，at 9（2000）（“行政机关有时会不正当地使用指导文件，将其作为后门，来绕过法定的行政规则制定中的通告评论要求……”）；1 C.F.R.§305.92-2（1992）（“会议关注……将行政机关发布的政策声明视为，或被公众合理地认为具有拘束力的情形……但是这些声明并没有提供公众评论的机会……”）；Transcript of Oral Argument at 13-14，Perez v.Mortg.Bankers Ass’n，135 S.Ct.1199（2015）（No.13-1041），2014 WL 6749784，at 13-14[“产生激励的部分原因是这样一种感觉，行政机关正越来越多地使用解释性规则和指导文件来立法，从根本上说，这实际上是对通告-评论规定的终结”（卡根大法官的论述）]；Todd D.Rakoff，The Choice Between Formal and Informal Modes of Administrative Regulation，52 Admin.L.Rev.159，166-167（2000）（认为行政机关通过使用不具拘束力的指导，来避免僵化的规则制定程序）。
[295]参见Jason Webb Yackee&Susan Webb Yackee，Testing the Ossification Thesis：An Empirical Examination of Federal Rulemaking Volume and Speed，1950-1990，80 Geo.Wash.L.Rev.1414，1461-1464（2012）（几乎没有发现行政机关从规则制定转向指导的证据）；Connor N.Raso，Note，Strategic or Sincere？Analyzing Agency Use of Guidance Documents，119 Yale L.J.782，805-807（2010）（发现联邦环保署、联邦食品药品管理局、联邦通信委员会、职业安全和健康管理局以及国内税务局并没有战略性地增加指导的发布，尽管行政机关在总统任期尾声时确实发布了更多的指导）。但参较Anne Joseph O'Connell，Political Cycles of Rulemaking：An Empirical Portrait of the Modern Administrative State，94 Va.L.Rev.889，936（2008）（说明行政机关规则制定的数量显示，规则制定并没有僵化）。
[296]例可参见Appalachian Power Co.v.EPA，208 F.3d 1015，1022-1023（D.C.Cir.2000）；另参见Mendelson，Regulatory Beneficiaries，前注〔11〕，第400页（指出特别从2000年开始，美国联邦环保署和其他行政机关的指导文件就包括了这些免责声明）。
[297]例可参见8 C.F.R.§287.12（2009）。
[298]例可参见U.S.Envtl.Prot.Agency，816-R-04-006，Implementation Guidance for the Filter Backwash Recycling Rule（2004）。
[299]例可参见U.S.Fish& Wildlife Serv.，Land-Based Wind Energy Guidelines（2012），http：//www.fws.gov/ecological-services/es-library/pdfs/WEG_final.pdf[https：//perma.cc/4QCW-9FKJ]。
[300]参见Appalachian Power，208 F.3d at 1022-1023（认为联邦环保署的指导虽然有免责声明，但指导是无效的终局行政行为）。
[301]对当前司法审查忽略行政机关运作的系统性方面的讨论，参见Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕，第1871-1873页；以及William H.Simon，The Organizational Premises of Administrative Law，78 Law&Contemp，Probs.61（2015）。
[302]Information Quality Act，Pub.L.No.106-554 app.C，§515，114 Stat.2763，2763A-153-154（2000）（codified at 44 U.S.C.§3516 note）.
[303]Pub.L.No.103-162，§2（a）-（b），107 Stat.285，285（1993）[codified as amended at 31 U.S.C.§1101 note（2012）]；另参见Simon，前注〔297〕，第84-88页（讨论了《政府绩效与结果法》和其他关注政府绩效的法律）。
[304]GPRA Modernization Act of 2010，Pub.L.No.111-352，§2，124 Stat.3866，3866-3867（2011）[codified at 5 U.S.C.§306（2012）].
[305]例如参见12 U.S.C.§5512（b）（2）（2012）（要求消费者金融保护局在发布消费者保护规则之前，要咨询审慎的金融规制者，在施加特定的要求时，要进行成本收益分析）；44 U.S.C.§§3544-3545（要求行政机关遵守网络安全标准，并向管理和预算办公室报告其网络安全工作，还要求管理和预算办公室向国会报告）。
[306]Information Quality Act§515.除了其他行动外，管理和预算办公室还对“行政机关意图散播的有影响力的科学信息”施加同行评审的要求，以回应《信息质量法》。Final Information Quality Bulletin for Peer Review，前注〔15〕，第2666、2675页；另参见Curtis W.Copeland&Eric A.Fischer，Cong.Research Serv.，RL32680，Peer Review：OMB's Proposed，Revised，and Final Bulletins（2005）。已经证明《信息质量法》存在争议，批评人士认为它是不必要的，因为有既存的行政机关机制来保证信息质量，它也被产业界滥用，用以抵制规制目标。例可参见Sidney A.Shapiro et al.，Ctr.For Progressive Reform，CPR White Paper 601，Ossifying Ossification：Why The Information Quality Act Should Not Provide For Judicial Review 2-3，CPR White Paper 601（2006），http：//www.progressivereform.org/articles/CPR_IQA_601.pdf[https：//perma.cc/S5P9-6C9Z]；James W.Conrad，Jr.，The Information Quality Act-Antiregulatory Costs of Mythic Proportions？，12 Kan.J.L.&Pub.Pol'y 521，521（2003）（认为管理和预算办公室关于《信息质量法》的指导准则“应增强行政机关信息活动中的透明性和公众参与”）；Wendy E.Wagner，The
“Bad Science”Fiction：Reclaiming the Debate over the Role of Science in Public Health and Environmental Regulation，Law&Contemp.Probs.，Autumn 2003，第63页。
[307]参见前文第二部分。
[308]例如Salt Inst.v.Leavitt，440 F.3d 156（4th Cir.2006）（认为私人没有请求执行《信息质量法》的权利）；另参见Harkonen v.U.S.Dep't of Justice，800 F.3d 1143（9th Cir.2015）（通过判定争议的行政行为未被《信息质量法》涵盖，来规避可诉性问题）；Prime Time Int'l Co.v.Vilsack，599 F.3d 678（D.C.Cir.2010）（判决认为，争议的行政行为并未违反《信息质量法》，因此没有去判定是否需要通过司法来执行《信息质量法》）。
[309]参见前文第三部分。
[310]例可参见Bowen v.Mich.Acad.of Family Physicians，476 U.S.667，670（1986）；Abbott Labs.v.Gardner，387 U.S.136，140-41（1967），被Califano v.Sanders案废止，430 U.S.99（1977）。
[311]Daniel B.Rodriguez& Barry R.Weingast，Is Administrative Law Inevitable？40-41（Mar.2，2009）（未发表手稿），http：//escholarship.org/uc/item6mx3s46p[https：//perma.cc/GA9D-CKHJ].
[312]例可参见Separation of Powers Restoration Act of 2016，H.R.4768，114th Cong.§2（2016年7月12日通过）（规定法院应“重新审议所有与法律相关的问题，包括对宪法、法律条款以及行政机关规则的解释”）；Regulations from the Executive in Need of Scrutiny Act of 2015，H.R.427，114th Cong.§§801（b），805（b）（2015年7月28日通过）[规定除非国会通过一个联合批准决议，否则一项主要规则（major rule）不得生效]；Regulatory Accountability Act of 2015，H.R.185，114th Cong.§§3-7（2015年1月13日通过）（对行政机关规则制定施加了诸多程序限制，并且提高了司法审查标准）。《信息质量法》似乎有着类似的反规制激励。以增补条款（rider）形式通过的拨款法案，未经辩论程序。该法律的正当化根据在于，产业界对“坏科学”加以关切，并怀忧虑，这部法律有助于增强产业界对规则制定中信息加以质疑的能力。
[313]参见前注〔32〕[讨论了规制问责法的现行版本，讨论时结合了这些最近由国会通过的个别化措施]。
[314]H.R.4768，114th Cong.（2016）.
[315]H.R.185，114th Cong.（2015）.
[316]H.R.427，114th Cong.（2015）.
[317]参见Anne Joseph O'Connell，Shortening Agency and Judicial Vacancies Through Filibuster Reform？An Examination of Confirmation Rates and Delays from 1981 to 2014，64 Duke L.J.1645，1649-1652，1683（2015）（描述了除通过发表冗长演说阻挠法案通过外，党派纷争和其他因素对当前延迟的作用）；Lauren French et al.，Boehner Ends Stalemate，Politico（Mar.3，2015），http：//www.politico.com/story/2015/03/dhs-funding-billhousevote-115693.html[http：//perma.cc/5WG4-3758]（描述了共和党通过拨款限制来推翻移民政策的努力）。
[318]Farber&O'Connell，前注〔10〕，第1180-1183页。
[319]参见Louis Fisher，Congressional Access to Information：Using Legislative Will and Leverage，52 Duke L.J.323，373-374（2002）（描述了政府责任办公室的权力，以及国会对政府责任办公室的依赖）。政府责任办公室经常对行政机关的整体绩效加以研究。例可参见U.S.Gov't Accountability Office，GAO-14-747，and Managing for Results：Agencies'Trends in the Use of Performance Information to Make Decisions（2014），http：//www.gao.gov/assets/670/666187.pdf[http：//www.gao.gov/assets/660/651052.pdf]；U.S.Gov't Accountability Office，Gao-13-21，Federal Rulemaking：Agencies Could Take Additional Steps to Respond to Public Comments（2012），http：//www.gao.gov/assets/660/651052.pdf[https：//perma.cc/TU8V-UQY7]。
[320]参见Fisher，前注〔315〕，第374-394页（详述了在小布什政府期间行政机关对GAO要求的抵制，以及行政部门和GAO之间的争斗）；Gillian E.Metzger，Agencies，Polarization，and the States，115 Colum.L.Rev.1739，1750（2015）[以下引作Metzger，Agencies，Polarization，and the States]（指出了最近国会调查的政治化）。
[321]例可参见Schlanger，前注〔63〕，第54-56页（讨论了国会如何在行政机关中创设职位，来保护重要的但并非行政机关最主要任务的价值，以及这些职位的权力及弱点）；Shirin Sinnar，Protecting Rights from Within？Inspectors General and National Security Oversight，65 Stan.L.Rev.1027（2013）（考查了行政机关督查长及其和国会的联系，以及作为内部监督者的有效性）。
[322]Renan，Fourth Amendment，前注〔33〕，第1118-1123页。
[323]参见Inspector General Act of 1978，5 U.S.C.app.§5a（2012）；5 U.S.C.§§1201-1206（2012）（功绩制保护委员会）。
[324]参见Margo Schlanger，Intelligence Legalism and the National Security Agency's Civil Liberties Gap，6 Harv.Nat'l Security J.112，166（2015）（强调了隐私与公民自由监督委员会缺乏执行权）；Shirin Sinnar，Institutionalizing Rights in the National Security Executive，50 Harv.C.R.-C.L.L.Rev.289，316-324（2015）（详述了束缚隐私与公民自由监督委员会的意识形态分歧）。
[325]参见Renan，Fourth Amendment，前注〔33〕，第1119页；Sinnar，前注〔320〕，第316页。
[326]参见Metzger，Internal and External Separation of Powers，前注〔29〕，第444-445页。
[327]参见Perez v.Mortg.Bankers Ass’n，135 S.Ct.1199，1206（2015）（告诫下级法院不要设定超出联邦行政程序法文本授权的要求）；FCC v.Fox Television Stations，Inc.，556 U.S.502，514-515（2009）（相同的告诫）；Vt.Yankee Nuclear Power Corp.v.Nat.Res.Def.Council，435 U.S.519，525（1978）（相同的告诫）。
[328]参见Christopher v.Smith Kline Beecham Corp.，！32 S.Ct.2156，2166（2012）[引述了Auer v.Robbins，519 U.S.452，462（1997）]（将对行政机关的Seminole Rock/Auer尊重，以行政机关的立场反映了“公正和慎重的判断”为前提）；United States v.Mead Corp.，533 U.S.218，230-31（2001）（表明推定对通告-评论规则制定程序和正式裁决给予谢弗林尊重）；Kevin M.Stack，Preambles as Guidance，84 Geo.Wash.L.Rev.1252，1277-1281（2016）（提供了Chevron，Mead，Seminole Rock/Auer以及Skidmore尊重下的审查标准，表明这些学说对行政机关最为审慎的声明，给予最大程度的尊重）。
[329]参见5 U.S.C.§706（2012）；Metzger，Embracing Administrative Common Law，前注〔113〕，第1296-1297页。
[330]参见Mashaw & Harfst，前 注〔30〕，第224-225页；Frank B.Cross，Pragmatic Pathologies of Judicial Review of Administrative Rulemaking，78 N.C.L.Rev.1013，1019-1057（2000）（描述了司法审查对行政行为的“离散病理影响”，包括扰乱议程、迫使规则制定僵化）；Magill&Vermeule，前注〔16〕，第1041、1061页。
[331]参见Jerry L.Mashaw，Explaining Administrative Process：Normative Positive，and Critical Stories of Legal Development，6 J.L.Econ.&Org.267，276（1990）。
[332]参见Robert M.Cover，The Supreme Court，1982 Term-Foreword：Nomos and Narrative，97 Harv.L.Rev.4，40（1983）。
[333]参见前文第二部分（一）。
[334]Dashboard，Off.Info.& Reg.Aff.，http：//www.reginfo.gov[https：//perma.cc/4KE2-DS2X].
[335]Lisa Heinzerling，Who Will Run the EPA？，30 Yale J.On Reg.39，42（2012）（以下引作Heinzgerling，Who Will Run the EPA？）（提供了这些问题的证据）。
[336]Exec.Order No.12，866§4（c）（F）（5），3 C.F.R.638，643（1994），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）.
[337]同前注〔322〕，§6（b）（3），3 C.F.R.647。
[338]同前注〔322〕，§6（a）（3）（E）（iii），3 C.F.R.646。
[339]同前注〔322〕，§6（b）（4）（D），3 C.F.R.647；另参见Davidson&Leib，前注〔25〕，第305页（呼吁对此要求加以关注）。
[340]参见Davidson&Leib，前注〔25〕，第305页（指出信息和规制事务办公室忽略了这些透明要求）；Heinzerling，Who Will Run the EPA？，前注〔331〕，第41页（“奥巴马政府几乎没有遵循这些关于透明的规则”）；Kathryn A.Watts，Controlling Presidential Control，114 Mich.L.Rev.683，700（2016）（对未能遵循透明要求给出了解释）。
[341]参见Watts，前注〔336〕，第699页（描述了奥巴马政府中，信息和规制事务办公室审查的延迟）。
[342]Heinzerling，Who Will Run the EPA？，前注〔331〕，第40页。
[343]参见Pasachoff，前注〔16〕，第2251-2261页（认为就行政机关预算如何协商与建立的重要问题，管理和预算办公室的保密要求范围远远超出了必要程度）。
[344]Preparation，Submission，and Execution of the Budget，前注〔15〕，§22，at 1（要求了这种保密性）；另参见Pasachoff，前注〔16〕，第2224-2227页（与其他预算保密规定相比较，提供了对这些保密规定的详细说明）。
[345]Renan，Law Presidents Make，前注〔71〕，第20-27、61-62页（从定性角度，记述了转而减少使用正式意见；从定量角度，记述了法律意见发布量的减少，并提出了透明性下降的相应问题）。
[346]Davidson&Leib，前注〔25〕，第305-306页（赞成遵守这些要求，以创设信息和规制事务办公室工作的透明性）；Heinzerling，Who Will Run the EPA？，前注〔331〕，第43页（赞成将遵守该行政命令作为起点）。
[347]参见注释〔89-95〕对应的正文。
[348]Kevin M.Stack，Interpreting Regulations，111 Mich.L.Rev.355，400-401（2012）（论称用来证明规章正当性的正式理由声明，应当可以对规章的解释加以导引）；参见Frederick Schauer，Giving Reasons，47 Stan.L.Rev.633，641（1995）。
[349]Larry Alexander&Emily Sherwin，Judges as Rule Makers，in Common Law Theory 27，28-29（Douglas E.Edlin ed.，2007）（对先例加以记述，认为其为随后的决策者提供了先占性的权威）。
[350]5 U.S.C.§706（2012）.
[351]参见FCC v.Fox Television Stations，Inc.，556 U.S.502，513-515（2009）；另参见Encino Motorcars，LLCv.Navarro，136 S.Ct.2117，2125-26（2016）。有时可能要求更多。参见Encino，136 S.Ct.at 2126（要求当先前的政策产生信赖利益时，要加强对正当化根据的说明）；Fox，556 U.S.at 515（当行政机关的新政策“所依赖的事实认定与此前政策的基础相矛盾时”，要加强对正当化根据的说明）。
[352]参见Davidson&Leib，前注〔25〕，第273页；Renan，Law Presidents Make，前注〔71〕，第8-12页（将法律顾问办公室的书面意见视为一种基于先例的、特定案件的普通法形式）。
[353]参见Trevor W.Morrison，Stare Decisis in the Office of the Legal Counsel，110 Colum.L.Rev.1448，1470-1474（2010）。
[354]Renan，Law Presidents Make，前注〔71〕，第27页（显示出自2000年以来，法律顾问办公室书面意见数量下降）。
[355]Davidson&Leib，前注〔25〕，第299-303页（认为对于信息和规制事务办公室的决定，应将其视为约束办公室自身的先例）。
[356]例可参见Exec.Order No.13，767，82 Fed.Reg.8793（Jan.25，2017）；Exec.Order No.13，768，82 Fed.Reg.8799（Jan.25，2017）。
[357]参见前注〔136-146〕对应的正文。
[358]Terry M.Moe，The Politicized Presidency，in The New Direction in American Politics 235，244-245（John E.Chubb&Paul E.Peterson eds.，1985）.
[359]David E.Lewis，Presidents and the Politics of Agency Design：Political Insulation in the United States Bureaucracy，1946-1997，at 4，25-27（2003）（指出总统要对“整个政府的成败”及作为联邦官僚体制管理者的绩效负责）。
[360]Exec.Order.12，866§§1（b）（9），5-6，3 C.F.R.638-640（1994）（说明了规章的原则，要求咨询，并授权审查，以确保减轻联邦规章给州、地方以及部落实体带来的负担），reprinted in 5 U.S.C.§601 note（2012）；另参见Preemption：Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies，74 Fed.Reg.24，693，24，693-694（May 20，2009）（要求联邦行政机关令自己在州法律面前处于优占地位时，要充分考虑自己行为的法律依据及州的特权）；Exec.Order No.13，132，3 C.F.R.206（1999）（要求联邦规章尽可能给予各州裁量权，通常要求联邦规章不得不正当地限制州的优先权）。
[361]2 U.S.C.§658d（a）（2）（2012）.
[362]关于阐述这种结构性宪法原则的论述，参见Metzger，Duty to Supervise，前注〔9〕。
[363]同前注〔9〕，第1879-1882页。
[364]同前注〔9〕，第1925-1929页（描述了在法院和行政分支，有必要对总统监督的适当范围加以干预）。
[365]参见前文第一部分（一）。
[366]参较Jennifer Nou，Subdelegating Powers 4（未发表文稿）（文稿由作者提供）（描述了美国证券交易委员会的内部规则如何将决策权授予行政机关内的下属）。
[367]同前注〔362〕。
[368]参见前注〔87〕对应的正文。
[369]参见Barkow，前注〔16〕，第1156页。
[370]5 U.S.C.§553（2012）.
[371]Kagan，前注〔74〕，第2344-2345页；Metzger，Agencies，Polarization，and the States，前注〔316〕；另参见Farber&O'Connell，前注〔10〕。
[372]参见Nina A.Mendelson，Disclosing“Political”Oversight of Agency Decision Making，108 Mich.L.Rev.1127，1146-1159（2010）；Katherine A.Watts，Proposing a Place for Politics in Arbitrary and Capricious Review，119 Yale L.J.2，23-26（2009）（提供了行政机关在证明决定的正当性时不披露政治影响的例子）。
[373]参见Metzger，Embracing Administrative Common Law，前注〔113〕，第1295、1298-1305页；Kevin M.Stack，The Statutory Fiction of Judicial Review of Administrative Action in the United States，in Effective Judicial Review：A Cornerstone of Good Governance 317，318-322（Christopher Forsyth et al.eds.，2010）。
[374]City of Arlington v.FCC，133 S.Ct.1863，1879（2013）（罗伯特首席大法官的不同意见）；另参见Perez v.Mortg.Bankers Ass’n，135 S.Ct.1199，1217-1221（2015）（托马斯大法官的协同意见）（认为对行政规则的行政解释予以Seminole Rock/Auer尊重，削弱了对行政权必要的司法审查，并且与权力分立不一致）；Cass R.Sunstein& Adrian Vermeule，The New Coke：On the Plural Aims of Administrative Law，2015 Sup.Ct.Rev.41，44（文件由作者提供）（将这些协同与不同意见描述为“依托于对行政滥用权力的压倒性恐惧”）。
[375]Decker v.Nw.Envtl.Def.Ctr.，133 S.Ct.1326，1341（2013）（斯卡利亚大法官部分持协同意见，部分持不同意见）。
[376]例可参见Coral Davenport&Julie Hirschfield Davis，Move to Fight Obama’s Climate Plan Started Early，N.Y.Times（Aug.3，2015），http：//www.nytimes.com/2015/08/04/us/obama-unveils-plan-to-sharply-limit-greenhouse-gas-enmissions.html（描述了对美国联邦环保署清洁能源计划的诘难，因其“公然无视法治”并且由“激进的官僚制定”）；David Montgomery&Alan Blinder，States Sue Obama Administration Over Transgender Bathroom Policy，N.Y.Times（May 25，2016），http：//www.nytimes.com/2016/05/26/us/states-texas-sue-obama-administrationover-transgender-bathroom-policy.html（对教育部就变性学生指导的质疑进行评述，因为其“远远超出了对相关国会文本的任何合理解读，这样的新规则、规章、指导和解释在功能意义上，是在行使仅属于国会的立法权”）；另参见前注〔270〕对应的正文。对这流脉的引领研究，参见Hamburger，前注
〔107〕。
[377]例可参见Coral Davenport，Republican Governors Signal Their Intent to Thwart Obama's Climate Rules，N.Y.Times（July 2，2015），https：//www.nytimes.com/2015/07/03/us/republican-governors-signal-their-intent-to-thwart-obamas-climate-rules.html（指出针对清洁能源计划的诉讼是由共和党派州长提起，国会共和党人敦促州的共和党领导人反对该计划）；Reid Wilison，Red States Push Back on Federal Transgender Guidance，Morning Consult（May 18，2016），https：//morningconsult.com/2016/05/18/red-states-push-back-federal-transgenderguidance[https：//perma.cc/6FQC-SS8Z]（描述了对教育部跨性别指导的保守反对）。
[378]参见Sunstein&Vermeule，前注〔370〕，第54页（指出这些异议与赞同“在不久的将来，没有多大成为法律的前景”）。
[379]参见Rubin，前注〔64〕，第2、114-119页；Jeremy Kessler，The Struggle for Administrative Legitimacy，129 Harv.L.Rev.718，718-722（2016）（书评）。
[380]参见Perez v.Mortg.Bankers Ass'n，135 S.Ct.1199，1213-1222（2015）（托马斯大法官的协同意见）；Decker v.Nw.Envtl.Def.Ctr.，133 S.Ct.1326，1339-1342（2013）（斯卡利亚大法官的部分协同意见、部分不同意见）。
[381]参见前文第一部分（二）。