七、结 论
形式作为下的实质不作为，作为研究行政不作为的新视角，既是对传统行政不作为理论的进一步完善，也是督促行政主体完整履职，保障行政相对人救济途径的理论支撑。形式作为下的实质不作为，作为行政不作为的下位概念，是一种行政违法行为，尽管在司法实践中表现形式丰富多样，法官也习惯将此种行为归于行政不作为的判决类型加以处理，但是司法实践的丰富形式还未给理论上的研究造成足够的影响，虽然也有学者对这样的行为加以定义并分析其构成要件，或许是迫于行政主体的压力，对这样形式作为下的实质不作为一直未在理论上明确为行政不作为的一种表现形式，这不得不与司法中的法官的大胆裁判形成鲜明对比。将王顺升案作为十大行政不作为案的典型予以刊登，不得不说是司法界对于这样的形式作为下实质不作为的行为已形成共识，如果行政不作为理论对此仍予以漠视，固守于纯粹的程序说，理论对实践的指导意义将荡然无存。
笔者在本文中重点对司法实践中形式作为下实质不作为的形式予以概括，确立的行政主体自身及时、完整、合理、有效的实质履行标准，旨在对形式作为下的实质不作为行为进一步深化。完整履行包括行政主体内容和程序上的完整，自身履行强调行政主体责任自负，及时履行强调行政主体在法定期限内和根据实际情况确定的合理期限内的履行效率，有效履行旨在行政主体在危险防止型行政行为中的积极有效作为，保护行政相对人的生命和财产安全，最后的合理履行要求行政主体在行政监管中不能存在丝毫懈怠。此外，也明确了与拒绝作为的区别，避免两者的混淆，以及事实与法律不能的两种除外情形，区别于行政主体实质不能作为，避免给行政主体带来过重的负担，造成适得其反的效果。当然，笔者的分析概括可能还不全面，对于形式作为下的实质不作为的表现形式归纳得还不彻底，不过一方面对于传统的行政不作为理论而言，形式作为下的实质不作为理论的提出对于修正行政不作为的判断标准，丰富行政不作为的方式，严格行政不作为的责任认定以及扩大行政不作为的赔偿范围都起到了理论完善意义。另一方面对于法院而言，判断行政主体是否存在形式作为下的实质不作为的情形，完全可以启动行政程序为起点，但在启动行政程序后未在法定期限内完成行政目标，即属于行政不作为。综上所述，形式作为下的实质不作为，在目前理论研究中的空缺，并不能给司法带来更多指导，法官在自由裁量时缺乏法理的裁量基准，也会造成司法的不统一，影响司法的权威。
所以，笔者撰文的目的也在于呼吁学者对于行政主体此种常见的形式作为下的实质不作为予以更多的关注，以求加以提炼总结，更好地与行政不作为理论衔接，发挥行政不作为的理论真正的指导意义。
【推荐人及推荐理由】
作者这篇文章，是对行政不作为理论研究的进一步拓展，主要有如下优点：第一，文章选题新颖。重点研究了在传统的行政不作为理论中常常被忽视的行政形式作为下的实质不作为，这种不作为情形目前学术界关注较少，具有理论研究价值。第二，文章结构严谨，行文流畅。以案例引入问题，并对实质不作为的概念、表现形式、与行政主体拒绝作为的区别、除外情形、理论完善等问题展开分析，层层递进，思路清晰。第三，文章具有实务指导意义。论文能够指导法官对行政不作为案件的审理，督促行政机关认真有效地履行法定职责。因此予以推荐。
行政形式作为下的实质不作为，是行政不作为的一种特殊表现形态。作者在我原有的研究基础上，采用群案分析的实证研究方式，进一步发展了行政不作为理论。作者以“十大行政不作为案”之一的王顺升诉寿光市人民政府行政不作为案为引子，探讨了行政形式作为下的实质不作为在司法裁判中的不同表现形式，最后还进行了理论的升华。应当说，对行政不作为的理论研究往前推进了一步。通读全文，结构合理，行文流畅，研究方法新颖，对理论研究和司法实践都有一定的指导意义。该论文主体部分获得过“长三角研究生论文发布会三等奖”，在论文盲审和答辩过程中也赢得了专家的一致好评，故予以推荐。
——黄学贤，苏州大学王健法学院教授、博士生导师
Abstract:The substantial failure to action in the form of action,which is the sub-concept of failure to action is often ignored in the traditional theory of failure to action.Nowadays,it’s more valuable in theory after the case that Wang Shunsheng sue Shouguang’s government’s failure to action.With the theory of failure to action and judicial practice,I will define the substantial failure to action in the form of action,discuss its five forms in judicial practice including administrative body’s incomplete act,transfer of act,late act,ineffective act and unreasonable act,compare its differences among refusal to action and substantial failure to action,finally try to perfect the theory of failure to action in judging standard,the ruling way,responsibility identification and compensation.Theory is from judicial practice and serves the judicial practice,it’s convenient for the judge to have the same discretion standards,urge the government act in a timely,complete,reasonable and effective way.Furthermore,it’s beneficial for the relevant stricken people to ask for help.
Keywords:Formal Action;Substantial Failure to action;Failure to Action;Perfect
（特约编辑：朱可安）
【注释】
[1]郑琳，大连海事大学法学院讲师，法学博士。研究方向：行政法学、行政诉讼法学。
[2]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第3版。
[3]参见黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角》，《中国法学》2009年第5期；王兰玉：《“不完全作为”行政行为的法律性质及分类归属》，《政治与法律》2009年第2期；虽然有学者将行政不完全作为与形式作为而实质不作为分别讨论，都认为属于行政不作为。参见杜仪方：《行政不作为的国家赔偿》，中国法制出版社2017年版，第109-111页。但笔者认为，两者在本质上是一回事。
[4][美]Lisa Schultz Bressman，杜仪方译：《行政不作为的司法审查：恣意进路》，载胡建淼主编《公法研究》，浙江大学出版社2011年版，第322页。
[5]王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第131-132页。
[6]周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，载《法商研究》1996年第5期。
[7]黄志强：《行政不作为相关法律问题探析》，中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/11/id/17739.shtml，最后访问日期：2016年8月6日。
[8]陈小君、方世荣：《具体行政行为几个疑难问题的识别研析》，《中国法学》1996年第1期。
[9]朱新力：《论行政不作为违法》，《法学研究》1998年第2期。
[10]霍振宇：《行政不作为与否定性作为之辨析》，中国法院网，http：//www.chinacourt.org/article/detail/2002/07/id/9102.shtml，最后访问日期：2016年8月6日。
[11]虽然周佑勇教授后来认为，程序上的不为也包括没有完成一系列的程序行为，尤其是具有实质性的最后行为，例如行政许可机关对相对人提出颁发许可证的申请虽已受理但不予审查，更谈不上决定，或虽已受理、审查，但拖延不作出决定等都是程序上的不为。但笔者认为，最后的实质性行为颁发许可证更多的是实体意义上的，而并非程序意义上的，解释为程序不为过于牵强。参见周佑勇：《行政不作为构成要件的展开》，《中国法学》2001年第5期。
[12]黄学贤：《形式作为而实质不作为行政行为探讨——行政不作为的新视角》，《中国法学》2009年第5期。
[13]章志远主编：《行政法学基本范畴研究——基于经典案例的视角》，北京大学出版社2018年版，第282-285页。
[14]章志远主编：《行政法学基本范畴研究——基于经典案例的视角》，北京大学出版社2018年版，第282-285页。
[15]本文中所引用的司法案例主要是最高人民法院发布的公报案例、典型案例以及其他有影响力的行政不作为案例。
[16]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第3版。
[17]参见安徽省宣城市中级人民法院行政判决书，〔2005〕宣中行终字第21号。
[18]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第3版。
[19]《人民法院征收拆迁十大案例》，[法宝引证码]CLI.C.3252428。
[20]参见《最高人民法院公报》2015年第3期。
[21]参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期。
[22]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第330页。
[23]参见《最高法通报十起环境保护行政典型案例》（第二批），http：//legal.people.com.cn/n1/2016/0330/c42510-28238353.html，最后访问日期：2017年2月25日。
[24]参见《最高人民法院公报》2005年第7期。
[25]参见《最高人民法院公报》1996年第4期。
[26]周迎飙、王小丽：《农民买地建寿坟 国土局接报不查败诉》，中国法院网，http：//old.chinacourt.org/html/article/200511/01/183513.shtml，最后访问日期：2016年7月31日。
[27]案例改编自徐金桂：《徐金桂讲行政》，中国政法大学出版社2014年版，第121页。
[28]在“齐来发诉山东省交通运输厅道路运输局不履行法定职责案”中，虽然山东省交通运输厅道路运输局客车对齐来发客车是否存在不按规定线路行驶的行为进行路检路查不负有执法职责，但是法院最终判决按照其职权范围的规定对齐来发的申请作出处理。参见《最高人民法院发布的八起典型案例》，[法宝引证码]CLI.C.3084739。
[29]在“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”中，工商机关发现群众对于食品安全问题的举报事项是属于其他行政机关管辖的，应当移送相关主管机关，不能一推了之。积极移送也是一种法定职责。参见《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第3版。
[30]马生安：《行政行为研究》，山东人民出版社2008年版，第207页。(https://www.daowen.com)
[31]周佑勇：《论行政作为与行政不作为的区别》，《法商研究》1996年第5期。
[32]参见《行政许可法》（2003年），中华人民共和国主席令第7号。
[33]参见《政府信息公开条例》（2019年修订），中华人民共和国国务院令第711号。
[34]参见《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（2016年），交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办令2016年第60号。
[35]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第3版。
[36]参见《最高人民法院公报》2004年第5期。
[37]危险行政不作为是指“行政机关对于存在于自然界或社会上之危险及第三者行为所生之危险，未能适当行使规制或取缔权限致生损害的行为”，参见王和雄：《论行政不作为之权利保护》，三民书局1994年版，第279页。
[38]信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第39-40页。
[39]参见上海市静安区人民法院行政判决书，[法宝引证码]CLI.C.21661。
[40]参见浙江省台州市中级人民法院行政判决书，〔2002〕台行终字第242号。
[41]参见上海市第二中级人民法院行政判决书，〔2002〕沪二中行赔终字第10号。
[42]参见广州市中级人民法院行政判决书，〔2005〕穗中法行终字第176号。
[43]参见邓可祝：《论环境监管不作为的国家赔偿责任》，《上海政法学院学报（法治论丛）》2013年第6期。
[44]《最高法发布人民法院环境保护行政案件十大案例》，[法宝引证码]CLI.C.8315080。
[45]参见《常州外国语学校毒地污染事件始末》，搜狐网，http：//mt.sohu.com/20160511/n448858259.shtml，最后访问日期：2016年8月3日。
[46]宋华琳：《药品安全监管改革与法制建设》，《行政管理改革》2012年第2期。
[47]参见《天津港爆炸事故调查报告公布》，凤凰网，http：//news.ifeng.com/a/20160205/47374334_0.shtmlJHJ_zbs_baidu_bk，最后访问日期：2016年8月4日。
[48]参见王克稳：《论行政拒绝行为及其司法审查——以郑广顺申请规划认定案为例》，《安徽大学法律评论》2009年第2辑。
[49]在“彭学纯诉上海市工商局不履行法定职责纠纷案”中，当事人认为电视台播出的节目系违法广告，要求主管部门工商局予以查处，工商管理局口头答复该节目不属于广告，不同意立案查处，并没有依法履行其法定的行政职责，系行政不作为。参见《最高人民法院公报》2003年第5期。
[50]在“青岛遨广通机械施工有限公司诉即墨市工商行政管理局行政不作为案”中，查处伪造企业法人营业执照的行为是否是被告市工商局的法定职责，市工商局作出不予立案通知书属于怠于履责、查处不力情形。参见《最高人民法院发布10起人民法院经济行政典型案例》，[法宝引证码]CLI.C.7363617。
[51]毕海雁：《行政不作为的司法治理研究》，载姜明安主编《行政法论丛》，法律出版社2016年版，第5-6页。
[52]周涛：《对行政不能行为的几点思考》，《人民司法》1998年第1期。
[53]参见《江苏盐城阜宁龙卷风冰雹灾害已造成99人遇难》，腾讯网，http：//js.qq.com/a/20160626/016243.htm，最后访问日期：2016年8月6日。
[54]周涛：《对行政不能行为的几点思考》，《人民司法》1998年第1期。
[55]参见南通市港闸区人民法院行政判决书，〔2014〕港行初字第00130号。
[56]何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第330页。
[57]于立深：《行政立法不作为研究》，《法制与社会发展》2011年第2期。
[58]参见王贵松：《危险防止型行政不作为的赔偿责任承担》，《学习与探索》2009年第6期。
[59]参见周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第42-52页。
[60]毕海雁：《行政不作为的司法治理研究》，载姜明安主编《行政法论丛》，法律出版社2016年版，第10-11页。
[61]余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2014年版，第181页。
[62]参见周佑勇：《行政不作为判解》，武汉大学出版社2000年版，第131页。
[63]参见章志远：《司法判决中的行政不作为》，《法学研究》2010年第5期。
[64]刘飞、刘绍宇：《行政不作为诉讼中的给付判决——以新〈行政诉讼法〉的实施为背景》，载《中国行政法学研究会2016年年会论文集》，第20-30页。
[65]国家法官学院案例开发研究中心：《中国法院2015年度案例——行政纠纷》，中国法制出版社2015年版，第27页。
[66]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第4版。
[67]章剑生：《判决重作具体行政行为》，《法学研究》1996年第6期。
[68]参见薛刚凌、朱喜洋：《行政不作为法律责任研究》，载《中国行政法学研究会2016年年会论文集》，第94-103页。
[69]任卫东、张钦：《“黑兰州”稳定退出全国十大重污染城市，靠的是“认真”二字》，http：//www.thepaper.cn/www/resource/jsp/newsDetail_forward_15925321，最后访问日期：2017年1月7日。
[70]参见“李茂润状告公安局不作为案”，[法宝引证码]CLI.C.807209。此案的裁判依据之一是《最高人民法院关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（法释〔2001〕23号），表明了最高人民法院对于行政不作为违法引发国家赔偿的支持态度。
[71]《人民法院关于行政不作为十大案例》，《人民法院报》2015年1月16日第4版。