（二）

在内部法的关系中，不可能有行政处分。因为，行政不服审查法第2条及行政事件审查法第3条中规定，行政处分是指，行政厅基于法律，依靠优越的意思表示或公权力的行使，就具体的事件对人民采取法的规制的行为。^[45]所以，在内部法的关系中，是不可能有行政处分的。大概是因为，内部法旨在规范与私人权利义务无关的行政权的内部关系，内部法的规定是不针对人民的。

因内部法的问题是诸如阶层结构的行政机关的纵向或横向关系，公务员的工作关系以及作为行政手段的财政管理的关系，故无须涉及对人民的法的规制。也因此，行政厅之间的内部行为不是行政处分，就不能成为行政案件诉讼的对象。^[46]内部法的行为不产生作为行政行为特色的公定性、不可变更性等效力。把这些效力当作必要的是在外部法的关系中生发的问题。关于针对公务员的惩戒处分具有不可变更性，即便是拥有惩戒权的人，也不允许其事后自由地取消或变更。那是因为，对公务员的惩戒处分被解释为是行政处分。然而，就算这些惩戒处分不是行政处分，如果认为可以自由地被取消或变更，那么这样的想法与应该慎重决定的惩戒处分的性质不相符合。于是，法规定，对公务员的惩戒处分有不服的，应根据行政内部的第三方机关的判断，以一裁终局为原则（国家公务员法第90条、地方公务员法第49条之二）。因为有这个制度的缘故，在法律上将惩戒处分构建为行政行为并非必要。对公务员的惩戒明明是内部法的问题，但仍要服从司法审查，这是因为法律允许公务员对违背其意愿的不利处分提起诉讼（国家公务员法第92条之二、地方公务员法第51条之二）。公务员与国家或地方公共团体之间的关系的实质，除了下述的本质上的区别以外，与私法上的雇佣关系没有差别。

对公务员的惩罚以及其他不利的措施，不是国家对人民作出的，而是对于行政组织的构成人员，在存在对组织内部的运营或秩序造成妨害的行为时，基于组织权采取的内部性措施。其实质是与私企业中的同种措施性质相同的，没有理由因为是公法关系的缘故，就去变质成为行政处分。(https://www.daowen.com)

判例中相关的见解如下，关于地方议会的议员的惩罚，不涉及议员的身份的丧失，像禁止出席这样的惩罚，因为是内部规范的问题，由法院裁判并不合适。^[47]但是，关于地方议会议员除名的学说有分歧，有三种学说^[48]：（1）消极说^[49]认为，除名也是内部规范的问题，法院不应干涉；（2）限定的积极说^[50]认为，在惩罚中，唯独与市民法秩序有关的除名应当服从司法审查；（3）积极说^[51]认为，在一切惩罚中，只要是违法的，那么就可以作为司法审查的对象。不过，对地方议会议员的惩罚是内部法的问题，因为没有明文规定应该将其纳入到司法审查中，所以可以认为（1）的消极说是正当的。如果依据准许司法审查的学说，那只好将地方议会当作行政机关，将地方议会的议决当作行政处分，但这是非常勉强的解释。

也就是说，对于公务员和地方议会议员等人员的惩戒，是为了在行政责任层面维持行政内部的秩序，按照其就任之时就事先认可的内部法律规定进行的，并不是行政厅基于一般统治权对私人实施的处分。这两者的权力根据与对象完全不同。国家公务员法与地方公务员法虽然认可对前述不利处分提起诉讼，但在没有这种特别规定的场合中，行政内部的问题是应该在行政内部中通过行政责任来处理的，人们普遍认为行政处分理论不应适用于公务员的惩戒事件。虽然行政事件诉讼法的旨趣或许是将针对公务员的不利处分的撤销诉讼作为抗告诉讼来处理的^[52]，但在内部法的关系中，因为不可能会有行政处分，所以其应被视为当事人诉讼。