内部行政法的关键角色
外部行政法提供了控制行政机关的重要手段。国会让行政机关接受诸如联邦行政程序法之类设定的，可由法院实施的程序性和实体性要求。[114]国会还进行调查和监督，并通过行使拨款权来进一步约束行政机关。[115]这些是控制行政机关的重要杠杆。以设定司法审查的外部法律为例，以联邦行政程序法和普通法学说为基础，司法审查赋予了对不符合法定要求的行政行为的救济权。[116]而且在这一过程中，法院有时会扩张解读这些要求，并发展出行政机关必须遵守的理性决策的学说。[117]因此，行政行为可能因其与当事人所依据的公开规则不一致且未给出解释；[118]因未能遵守联邦行政程序法规定的程序；因缺乏足够的证据基础；或因未能提供充分的正当化根据，而被撤销。[119]
外部行政法显然很重要。但很明显地，外部行政法本身不足以让行政机关合规并遵守支配性要求。司法审查可以对这些要求提出清晰记述，也可以提供对合法和不合法行为的裁决记录。然而，这些要求的实施和实际要求的满足，不仅取决于外部监督者如何对合规加以评判，更取决于行政机关自己的实践。是内部架构让行政机关内的集体行为趋于有序——这可能是以科层制或以去中心化的形式，或经由裁决或规则制定的流程，或是详尽的指导准则抑或宽泛的标准，可能是宽松的或严密的监督——其提供了这样一个体系，让行政机关来整合、关注或忽略外部行政法。[120]
外部法不充分的原因部分在于，诸如司法审查之类的外部监督，只是偶尔发生于行政机关的世界中。诚然，可以预见某些形式的行政行为，如重要的规则制定，最终可能会诉诸法庭。但是绝大多数行政行为和决定，包括那些导致采用特定规则或政策的行为和决定，将永远不会受到审查。对于任何特定的行政机关而言，很少或很难预计，会有确认其分析有效或无效的司法判决，对于行政机关的内设机构而言，这样的情况就更少了。我们外部行政法的具体特征强化了这些限制。仅“终局”行政行为会受到审查。[121]这意味着诉讼当事人可能仅就行政机关特定的个别行为提起审查，而无法针对引发这些行为的内部项目和架构提起诉讼。[122]但正是这些流程、规则和组织措施架构起行政机关对其法定和行政承诺的遵守。[123]因此，即使对于任何特定的行政机关来说，司法审查变得更为频繁，在“终局”行政行为的限定下，会阻止法院处理那些特色在于对行政机关职能运作和履行施加广泛控制的行为。
司法审查注定在事后进行，有时是在行政机关实施行为的多年之后。这意味着即使相对较少的行为接受审查，任何对违反外部行政法的救济，其出现的时间可能已距离违法行为发生相当遥远。但是对行政机关的有效控制“要求对行政机关的事前约束，即在其实际做出政策选择之前，限制行政机关决定的一种手段”[124]，而不只是在多年之后使其无效。[125]内部行政法提供了这样的事前控制机制；它包括了导引行政行为的内部架构和措施，因为它能够在行政人员偏离轨迹时，进行快速干预和修正。
因此，对于实现外部法律问责而言，内部行政法可谓至关重要。对于管理或官僚层面的问责而言，内部行政法同样不可或缺。管理问责是行政机关内部的责任；它代表了行政机关内下属官员向其组织上级负责任和承担后果的程度。[126]与司法审查不同，上级主管可以去现场，他不是一名外部评估者，而是组织的一部分，因此上级主管可以开展相对持续的监督。此外，主管人员不仅有权判定行为无效，或施加制裁，也可以对任何难以控制的行为进行教育、启发、检查、诱导、鼓励和救济。[127]通过管理问责的方式，使得组织的优先事项变为组织内个体的优先事项。内部行政法是管理问责的媒介。它设置了主管官员评估下级职员和官员的流程、优先次序、检查点、参数、因素和手段。例如，国家环境空气质量标准制定程序的架构，旨在确保高级别行政官员监督的同时，也保护行政人员、中级主管和外部专家发表独立见解。[128]类似地，在美国联邦食品药品管理局的药品审评程序或美国证券交易委员会的成本收益分析中，也将员工发挥专业才能的机会同行政领导层的监督相结合。[129]
就管理层面的可问责性和科层制中架构行政机关的运作而言，内部行政法居于中心地位，这也奠定了其在政治问责中的重要意义。某种程度上，政治问责构成了行政机关对国会的回应和责任承担，这可以通过听证，通过对国会优先事项的关注等方式来实现。[130]但对于行政机关的政治问责而言，也是行政机关对总统的回应和责任承担，反之，行政机关还要对其任命人员有所回应，有责任承担。[131]对于这二者而言，内部行政法都是必要的。在保证管理问责的同时，行政机关的架构也提供了方法，使得将政治领导人的决定和优先顺序能注入其间，来对行政机关的行为进行整体指导和控制。[132]这个现象最近的一个显著例子是，国土安全部颁布移民执法的优先次序和政策，以更好地控制移民检查员和其他行政人员，并确保执法和奥巴马政府的政策优先次序相一致，而这并非孤例。[133]虽然是国土资源部颁布的移民命令，但要实现总统在政治问责中的作用，往往有赖于诸如管理和预算办公室或白宫这样的集中化行政分支的实体，去颁布内部行政法。
简言之，内部行政法有着沉重的负担，和外部法关系复杂。它是在一个行政机关内，让公共目标和法律约束得以实施的诸多法律和惯例的集成。通过内部行政法的手段，行政机关的顶层决策经由科层制层层传导，从而对最低层级的职员也产生影响。当然，仅确证到内部行政法的这种作用，并不意味着它总能很好地胜任这项任务。内部行政法也可能被滥用，行政官员可能将内部布告作为一种规避外部法律或政治约束的手段。但不应因这种滥用的可能性，就阻止我们认识内部行政法的有益特征，以及在确保行政国家合法性与可问责性方面至关重要的作用。