司法审查标准的价值取向

在最高人民法院公布的26个案例中，有10个行政规范性文件是作了不合法或者不作为行政行为合法依据的判决，有16个是作了作为行政行为合法依据的判决，在这26个判决中，超过一半的原告都获得了法律上胜诉的判决。然而，从裁判理由中我们可以看到，对于案例所涉的行政规范性文件司法审查标准，法院在裁判时并没有区分行政规范性文件司法审查标准载有何种法律价值，质言之，26个案例中所涉及的相关规范性文件司法审查标准，其价值取向是不清晰的。

有学者认为，现代法院的功能除了传统的定分止争外，最重要的功能之一就是制定公共政策。^[59]在行政诉讼中，法院利用个案审判的方式进入行政机关社会治理的功能区，以发布司法解释的方式引导社会正常发展。所以，在行政规范性文件司法审查标准的价值取向上，法院适用的标准就可以体现出来。当下，法院对行政规范性文件适用司法审查标准当持何种价值取向，与合宪性、法律精神和立法目的有密不可分的关系：

1.宪法确定行政法制的宗旨和发展方向

规范性文件附带审查制度作为行政法制的重要内容，必然要接受合宪性价值的审查。^[60]在判断规范性文件内容是否合法方面，最重要的标准是是否违背了上位法的规定。^[61]宪法是各部门法都应当遵循的上位法，我国《宪法》明确规定一切法律法规都不得同宪法相抵触。位阶更低的行政规范性文件所规定的事项更不得同宪法相抵触，不得限制宪法上规定的公民权利，或增加公民义务。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（2018）第148条第3款规定：“违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的”属于“规范性文件不合法”的情形之一。由此我们可以认为，合宪性已经成为行政规范性文件司法审查标准的裁量核心，并被法院视为审查行政规范性文件合法性的重要价值取向。例如，在郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准案中，法院认为《用地管理办法》与《补偿安置办法》相关规定不作为认定被诉审批行为合法的依据的裁判理由就是这两个规范性文件将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，剥夺了妇女应有的权利。我国《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”同时，第48条明确规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。”从司法实务、行政诉讼法相关规定以及宪法有关规定都可以看到，行政规范性文件司法审查标准与宪法规定的公民基本权利有十分密切的关联性。

2.法治精神和立法目的是行政规范性文件司法审查标准的重要内容(https://www.daowen.com)

行政诉讼法的终极目的与法治精神不谋而合。^[62]我国《行政诉讼法》总则第1条明确规定：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”可以说，《行政诉讼法》的立法目的就是保护公民、法人和其他组织的合法权益，这一点与法治精神不谋而合。法院对规范性文件的审查标准离不开立法目的、法治精神的引导。例如，在孙桂花诉原浙江省环境保护厅环保行政许可案、上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可案、大昌三昶（上海）商贸有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行政处罚案、甘露不服暨南大学开除学籍决定案等案中，法院对规范性文件的合法性审查裁判说理中都出现制定目的、立法目的、立法原意、法律精神等表述，无论是立法还是司法实务，都将法治精神和立法目的作为行政规范性文件司法审查标准的重要内容，由此，笔者认为，在未来行政规范性文件司法审查标准所体现的价值取向——法治精神和立法目的可能会进一步发挥作用。

综合上述分析，本文可以获得如下几个结论：

1.对行政规范性文件的司法审查，法院继续延续合法性审查标准，但会逐渐转向瑕疵性标准审查。

2.在法定的四种瑕疵性标准之外，法院可能会引入如时效等标准作为规范性文件司法审查的其他裁判标准，且不断扩大司法审查标准的范围。

3.《行政诉讼法》（2014）实施之后，出于对行政权的尊重，法院适用制定程序标准审查规范性文件的频率较低，这一趋势还将存在并且将长期存在。