我国司法实践中全面调查义务仅在有单行法明确规定的领域适用

我国理论中多认可行政调查采职权调查主义，认可行政调查中由行政机关承担查明事实的责任，“行政机关承担着对已经立案后的所有事实予以查明的责任，其不仅要依赖对当事人、利害关系人的调查，还要依赖对其他知情人的调查，以及对许多与案件有关物品、场所等的收集调查。行政机关依职权启动程序进行调查和作出决定本身的主动性，也恰恰是其应当主动查清事实的职责性体现”^[12]。然而，由于我国尚未制定统一的行政程序法典，故缺失对行政调查是否采职权调查主义的概括性规定，这也就使得行政机关是否在所有行政领域中负全面调查义务缺乏明确的法律依据，从而致使全面调查义务的司法审查范围不明。

虽然统一的行政程序法典尚未制定，但我国的部分单行立法中存在规范行政调查的相关条款，这些条款含有为行政机关设定全面调查义务的规范意旨。典型的即是“苏嘉鸿案”中，人民法院据以认定证监会未尽全面调查义务的《行政处罚法》第36条。^[13]类似的规定还有《湖南省行政程序规定》第68条。^[14]这些单行立法明确规定了行政机关应当全面调查，从而为特定行政领域中法院审查行政机关是否尽到全面审查义务提供了直接的法律依据。(https://www.daowen.com)

实践中，法院往往也只在有单行法律明确规定的情况下进行全面调查义务的审查：河南省南阳市中级人民法院〔2018〕豫13行终34号行政判决书，认定公安机关在办理治安案件时负有全面调查义务，并明确其审查依据是《公安机关办理行政案件程序规定》（2012）第37条；^[15]山东省济南市中级人民法院〔2017〕鲁01行终107号行政判决书，认定司法行政部门在办理司法鉴定投诉时负有全面调查义务，并明确其审查依据是《司法鉴定执业活动投诉处理办法》（2010）第16条第一款；^[16]广东省深圳市中级人民法院〔2015〕深中法行终字第93号行政判决书，认定深圳市市场监督管理局龙岗分局在办理行政相对人举报违法行为的立案程序中负有全面调查义务，其审查依据也是“苏嘉鸿案”中法院依据的《行政处罚法》第36条。因《行政处罚法》第36条的明确规定，“苏嘉鸿案”属全面调查义务的适用范围无疑。且《中国证券监督管理委员会关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》（证监发〔2002〕31号）亦要求：“证监会稽查部门负责立案和调查工作，保证全面查清有关事实，充分收集证据，把案件查准、查实。”可见证监会自身亦意识到其全面调查的责任。上述案例的存在佐证了全面调查义务对我国行政机关的规范性，但也留下了疑问：除了这些有单行法律明确规定的行政领域，其他行政领域中我国行政机关是否负担全面调查义务？实际上，鲜有法院在无法律明确规定的行政领域中，依据概括的全面调查义务进行司法审查。

可见，由于我国概括性职权调查主义条款的缺失，我们尚不能明确全面调查义务是否为各行政领域中行政机关的普遍概括义务。虽然有观点将全面收集证据作为我国行政调查的基本原则，^[17]亦有论者指出全面调查义务应为概括的义务，^[18]但毕竟缺失制定法依据，从而导致全面调查义务的司法审查范围不明。笔者认为，全面调查义务的法理基础来源于行政调查的职权调查主义，而行政调查采职权调查主义是依法行政原则对行政行为实质正确性内在要求的必然结果，故虽然我国目前缺失规定职权调查主义的概括性条款，但仍可从依法行政原则保障行政行为实质正确性的要求中导出职权调查主义，从而认可全面调查义务是行政机关的概括性义务，进而法院应当在所有行政领域中审查行政机关是否尽到全面调查义务，而非仅限于有单行法律依据的领域。^[19]因此，“苏嘉鸿案”中对全面调查义务司法审查的争议并非仅具有个案意义，而是今后法院审查行政调查时仍可能遇到的问题，值得笔者重视和研究。