结 语
作为构成开放性的多元化的不服申诉制度之一，《行政不服审查法》的不服申诉制度是以配置完善不服申诉体系构造为前提的。并且，此种制度对其他制度来说是一种最低限度的保障。但是从其他制度也应参考《行政不服审查法》的观点来看，基于《行政不服审查法》的不服申诉制度，是否具备通过参考促进其他制度变化的能量[即耗散效应（Dissipation Effects）]，这个问题只能在新《行政不服审查法》实施过程中寻求解答。
作为新《行政不服审查法》的亮点之一的审理员制度[16][17]，在多元化不服申诉制度体系中，通过灵活运用审理员这一新制度（发挥耗散效应），对于构成该体系的其他不服申诉制度来说，审理员制度是否成为最有效的制度？也就是说，是否能成为标准模型？这也是决定新《行政不服审查法》今后发展方向的分歧点。
新《行政不服审查法》以及相关法律整备法所整理的“个别法”，这些围绕不服申诉制度改革，是以制定或修改地方公共团体的条例为目的的。但事与愿违，在制定或修改地方公共团体的条例时异口同声地排除了这种审理员制度。这说明，新《行政不服审查法》所规定的审理员制度只能停留在多元化不服申诉体系层面，还未上升到全方位的开放的不服申诉体系层面。
虽然在不服申诉体系中，审理员制度仅作为一个构成因素，但是今后可以通过审理员制度的运用，将其纳入到其他制度可参考的范例之中。如果将审理员制度引入其他不服申诉制度之内，也可充分发挥审理员制度的耗散效应。然而从新《行政不服审查法》的实施情况来看，显现出涉及国家和地方自治体的行政不服申诉案件数逐年变少，偏向于特定行政领域（福祉行政）的倾向。
另外，现行制度对不服申诉的认定率非常低。其初衷是力图通过设置具有独立性的行政不服審査会，依次提高其认定率。但相比同类具有独立性的情报公开审查会，不难发现两者之间的悬殊差距（比修改《行政不服审查法》之前所估计的百分比还要低）。
其原因在于：首先，行政不服审查会与信息公开制度不同，它几乎都是停留于对审理员意见书的审查层面。其次，行政不服审查会只是进行书面审理，虽然赋予不服申诉人意见陈述的权利，但不服申诉人几乎无法行使其权利，也无法听取处分厅职员的意见。不服审查会判断，处分为违法的案件中多数会涉及程序违法的问题。尤其是审理员问题上，如果是由行政内部职员进行审理，该职员就会受到法定约束力的通知、通达之类的行政规则的束缚。相比之下行政不服审查会具有不受诸如通知、通达之类的行政规则的束缚进行判断之长处。因此在个别的具体事案中，积极期待行政不服审査会作出与通知、通达不同的实体性判断，但现状是几乎没有这种前例。
基于上述日本现状的分析及说明，认为4年前我所得出的结论依然具有很重要的意义。4年前我曾阐述道“在新《行政不服审查法》实行过程中，对于审理员制度而言，重要的是培育审理员制度的姿态”。但遗憾的是，背负众望的审理员制度，在现实活动中，并未实行积极的审理。这类事例接触多了，容易造成行政内部职员担任审理员时也会按部就班，只停留于和原先的行政厅职员同样的水平，容易形成一种恶性循环。虽然也需要耐心等待审理员的能力的提升，但是现况之下其路尚远。
（特约编辑：刘雪鹂）
【注释】
[1]曾任日本国立名古屋大学副总长、名古屋大学法政国际教育协力研究中心主任，现任日本国国立名古屋大学法学研究科教授，东亚行政法研究会日方常务理事、名古屋市个人情报审议会会长、名古屋市法制顾问以及名古屋市人事委员会委员等要职。本文是基于市橋克哉『行政の変化と行政不服審査法改正：多治見市是正請求審査会の経験をふまえて：第一四回行政法研究フォーラム：行政不服審査法改正（1）』自治研究90巻12号33-55頁（2014年）论文的基础上，再根据市桥克哉教授在2019年3月24日西北政法大学雁塔校区“中日行政复议制度比较研讨会”上所做的讲演稿修改而成，内容提要和关键词系译者所加。本译文是司法部2018年度国家法治与法学理论研究课题“政府与社会资本合作（PPP）纠纷解决机制研究”（18SFB2013）阶段性成果。
[2]日本国立名古屋大学大学院法学研究科法学博士，西北政法大学行政法学院讲师，西北政法大学人权研究院研究员。
[3]日本国立名古屋大学大学院法学研究科法学博士，现任日本国立名古屋大学大学院法学研究科学术研究员。
[4]日语原文为“不服申立て”，类似于我国的“行政复议”制度，但是在具体的制度框架以及内容上还是有所区别。为了更好地体现日本行政法独有的特色，本文将其翻译为“不服申诉”。——译者注(https://www.daowen.com)
[5]Javier Barnes，Towards a Third Generation of Administrative Procedure，in COMPARATIVE ADMINISTRATIVE LAW 339（Susan Rose-Ackerman&Peter L.Lindseth eds.，2010）。
[6]Barnes，Id.at 338-339。因为现有的行政法存在无法对应新形势下的行政变化的缺陷，所以主张冲破现有行政法的守备范围，开辟新的领域。此外围绕着新形势下的行政变化现有的行政法无法对应的问题，指明此种弊端根源在于现有行政法所具有的浓厚的国家法性质，主张新形势下的行政法应由传统的作为国家法的行政法与由新兴的行业组织的自主法（“administrative law”avant la lettre）紧密结合，以克服上述弊端。具体参见，安田理恵『行政法を構成する専門職自主法（一）—（四·完）』名古屋大学法学論集248号、249号、251号、253号（2013年、2014年）。最后，对于上述新形势下的行政变化的原因所引起的行政申诉制度的需求列举了三个方面的变化：1.对于行政行动基准和行政指导行为的不服申诉数量的增加；2.伴随着事后监督以及规制性处分的增加，而相应攀升的不服申诉数量；3.由于事后监督制度不完整引起的不服申诉数量的增加。为了对应以上三种不服申诉量的增加趋势，主张在行政不服审查领域，不仅要扩大审查对象及保障正当程序，还应增加对应新形势行政下的崭新意义的类式行政案件诉讼中的义务赋科、差止等得救济形式。具体参见，本多滝夫『行政不服審査制度の改革 改正行政不服審査法案の特徴』福家俊朗等編『行政不服審査制度の改革 国民のための制度のあり方』（日本评论社，2008年）第2页以下。
[7]行政规则，是指虽然以法条的形式规定，但对外不具有法的效果或者拘束力的一种行政准则。具体参见，市桥克哉、榊原秀一、本多泷夫、平田和一：《日本现行行政法》，田林、钱蓓蓓、李龙贤译，法律出版社2017年版，第93页。——译者注
[8]例如，为了防止大学以及研究机构科研经费等的不正当使用行为，规范运营管理模式，日本文部省规定了相关指导方针。其中详细规定了，促使大学以及研究机构，针对科研经费的合理分配以及对于不正当使用科研经费的相对人进行撤销其申请资格等处分的行政指导事宜。具体参见，http：//www.mext.go.jp/component/a_menu/science/detail/__icsFiles/afieldfile/2014/03/18/1343906_02.pdf（最终确认2016年6月26日）。碓井光明『公的資金助成法精義』（信山社，2007年）442页以下。主张学术界的自我规制正在被政府积极借鉴有可能成为政府层面的非正式决定或规则。具体参见，徳本広孝『学問·試験と行政法学』（弘文堂，2011年）118页以下。
[9]例如，根据《为促进公共工程投标以及合同签署正规化相关法律》第15条第二款规定，政府层面也相应制定了《为促进公共工程投标以及合同签署正规化相关指针》（2014年内阁会议决定）。其中规定，在选定公共工程参与者时，政府应确保与诸多参与者之间的情报共享，排除不良、无资格相对人参与，通过停止合同缔结资格等行为，确保其高效实施。参见，http：//www.mlit.go.jp/common/000162876.pdf（最终确认2016年6月26日），对停止合同缔结资格等行为的处分性与不服申诉之间关系的具体讨论，参见碓井光明『公共契約法精義』（信山社，2005年）472页以下。
[10]例如，由私主体参加行政活动的现象叫作“行政法扩大模式”，对其的具体讨论可参见前田雅子『行政法のモデル論』，磯部力他編『行政法の新構想Ⅰ行政法の基礎理論』（有斐閣，2011年）27页以下。
[11]有关跨越国界的全球性公共空间的探讨，具体可参见社会科学研究65巻2号（2014年）の特集『グローバル化と公法？私法の再編』中的诸位学者论点。
[12]主张一方面将不服申诉中个别法所规定的由第三者机关执行的特别手续纳入到一般法中，另一方面则主张各种不服申诉程序应适应部门领域的具体情况，因此不服申诉应纳入到作为各个部门领域“特别法”中的“特别争讼”的框架之中。具体参见，杉村敏正·兼子仁『行政手続法·行政争訟法』（筑摩書房，1973年）375页（兼子仁执笔部分）。此外，有学者主张应统一规定不服申诉制度。参见，阿部泰隆『行政不服審査法改正への提案（二·完）-民主党政府の検討について』自治研究86巻12号（2010年）24页。
[13]自2004年4月1日开始，所有国立大学根据《国立大学法人法》规定，已成为独立的法人组织。
[14]译者注：全称为“公益社团法人日本医师会”，是日本唯一的医师个人资格的加入团体，其前提为任意加入，已加盟“世界医师会”。1906年所成立的“医师会”，在日本47个都道府县全部拥有其作为地方的“医师会”，此外还包括920个郡市区的“医师会”（都是独立的公益法人）。
[15]民主党政权所进行的，有关修改《行政不服审查法》的研讨会中，行政救济制度检讨小组所制定的汇总（2011年12月）表明，除撤销之诉中的原告适格与同等认定的不服申诉适格问题以外，在遇到修改《行政不服审查法》时曾经提出的对于广泛受理申诉、苦情等问题时，主张行政厅的法律判断合法性审查国民的不满或不服申诉处理领域中也应架构法律框架的问题，具体参见稲葉一将『行政不服審査法改正と救済態様』法律时报86卷5号（2014年）88页以下。此外，如上述《行政救济制度检讨小组》所制定的“汇总”一样，除了对国民的权利、利益加以保护之外，还应为行政的正当运行目的提供相应的保障。平田和一『行政不服審査法改正に関する覚書』専法100号（2007年）99页以及久保茂樹『行政不服審査』，磯部力他編『行政法の新構想Ⅲ行政救済法』（有斐閣，2008年）168页。如前所述，假如把确保行政活动的正常运行制度嵌入到《行政不服审查法》之中的话，不服申诉的范围将超越传统的可诉行政行为以外的“行为”。此时就会发生，该“行为”与抗告之诉的衔接问题以及如何厘清该“行为”与民事诉讼（当事者之诉）关系的问题。具体参见，前田雅子『行政不服審査法改正の論点』法时86卷5号（2014年）86-87页，以及前田雅子『行政不服審査制度に関する論点の検討』ジュリ1324号（2006年）11页。根据具体案情，既可以适用不服申诉来谋求权利救济，如行政方不予撤销原行政行为又可以提起“撤销裁决之诉”（行政诉讼法第3条第3项）。如果原“行为”不属于可诉行政行为时，就不得适用“原处分主义”（行政诉讼法第10条第2项），而可以考虑以原“行为”的违法、不当为理由主张其裁决的违法性。因此对于不是可诉性行政行为的原“行为”违法、不当问题而言，在原“行为”的架构中披上经上级机关“裁决”的“外套”，使得该“裁决”在撤销之诉讼中被进入到法院的审查范围之内。假如在撤销之诉中，法院判决撤销该“裁决”的话，也可以提起不服申诉的再审查。此种撤销之诉容忍判决，不以权利救济为直接目的，而是以与其他的诉讼外纷争制度进行衔接之后，再次启动谋求行政运行公正性的错误纠正制度，作为一个补充间接可起到权利救济的功能（由撤销之诉与其他诉讼外纷争制度的衔接而构成的权利救济）。在这一点上，最近的中国已经开始适用柔性纷争解决机制，这对于日本而言具有一定的参考价值。据我了解，在中国围绕着行政合同，如果行政机关与公民产生争议时，已从传统的只关注“契约行为”可撤销性，转变为上级机关对签署该契约的下级机关监督权的适时性和适当性。
[16]与欧美不同（欧美的审理委员一般具有法曹资格），日本的新《行政不服审查法》所创设的审理委员一般情况下不具备法曹资格，而只是行政厅的一般职员，因此在不服申诉的审理等方面无法充分得到国民的信赖。今后期待通过不服审查会（由具有法曹资格或一定学识的人员组成）对审理员的监督等程序进行培养以提高其专业资质（capacity building）。
[17]一般情况下审理员从审查机关本厅的职员中指定，但同时为了实现与行政厅的职能分离，适用回避制度。即与审查有利害关系或者曾参与审查请求相关的处分或者参与了与再调查请求相关的决定的人不得成为审理员，《行政不服审查法》也规定可以聘用外部人才以非固定职员的形式作为审理员。有关审理员制度的相关中文文献，具体参见曹鎏：《五国行政复议制度的启示与借鉴》，《行政法学研究》2017年第5期，第21页。——译者注