二、内部法的本质

行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。因为行政权的行使，在现实中，是通过组成行政机关的作为自然人的公务员的行动来实现的，所以行政法中的内部法的本质，是使属于行政的公务员的行动成为规范。因此，作为行政的内部法的行政组织法、公务员法和财政管理法，它们的本质都是在行政权内部规范公务员的行为。(https://www.daowen.com)

与此相对的，外部法因其目的在于规范行政主体对私人的行政活动，因此应该根据国家当时的社会、经济政治、文化的状态来制定，换句话说，必须是用于具体实现宪法所提出的理念的法律。这是国家对国民所负的义务，而行政法是以完善国民应该享受的福利为根本的。^[16]外部法为及时应对复杂、多样、剧烈变化的对象，需要精细的措施，因此法律只制定原则的、概括的规定，而广泛交由行政权裁量的情形不在少数。换言之，外部法，是作为公权力的主体的行政机关，在法律委任的范围内，实施与私人的权利义务相关的行为，或是积极地提高国民福祉时的行为准则。行政法被称为实现社会构成的作用的法，这是关于行政法中的外部法所作的表述。因为那是国家、地方公共团体、行使其他行政权的机关与私人之间的关系，所以其法律关系是与市民法秩序相关联的一般统治关系。由此，与其法律关系有关的争论应该在法院里被终局性地解决。而且，法院是通过救济被违法行政活动所侵害的私人的权利，使外部法秩序得到合法的维持，进而实现其担保法治主义的机能。即外部法的本质在于，其不仅是行政机关的行为规范，同时也是裁判规范。