行政主体自身不完全履行职责
行政主体自身不完全履行职责，是行政主体形式作为下的实质不作为的最典型表现形式。但笔者经过研究发现，行政主体自身不完全履行职责又可以进一步划分为内容上不完全履行与程序上不完全履行两种情形。
1.行政主体内容上不完全履行
行政主体内容上不完全履行是指行政主体在实体内容上未完成其基本责任，如在上文提到的王顺升诉寿光市人民政府行政不作为案中，寿光市政府虽已按法律规定向褚庄村委作出责令公开村务信息通知，但未限定公开的合理期限，亦未对褚庄村委执行通知情况进行核实[16]，寿光市政府的行为只能算是完成其履职内容最初始的部分，即责令通知部分，后续的执行情况监督内容则并未履行，这样的内容上不完全履行的行为直接导致的后果，正如判决书上所写的一样，责令通知缺乏约束力和执行力，责令通知最终只是流于形式，对于村民村务信息的知情权无任何保障。类似的是，在绩溪县黄山塑胶制瓶厂诉绩溪县建设委员会不履行法定职责案中，作为被告的绩溪县建设委员会同样以发出《关于妥善处理房屋拆迁中有关问题的通知》辩称已履行监管职责，但一审法院认为，该通知从内容上看，不具有对违法拆迁行为作出相应处理并责令停止不合法拆迁行为等履行职责的实质内容，最终仍认定绩溪县建设委员会行政不作为。[17]行政主体发放《通知》往往是履行法定职责的第一步，但在实践中，行政主体的作为内容往往到这一步就停止，当然也不排除《通知》发完后，行政主体职责完全履行的情况，但在大多数的情形下，《通知》发完后留下的是行政相对人对未解决问题的一堆问号。为避免《通知》成为行政主体对行政相对人所反映问题的形式敷衍，《通知》具备实质内容，载有处理问题的合理期限是行政主体履职的第一步，在此基础上，行政主体必须要执行监督《通知》的实际履行状况，确保《通知》的内容得到完整有效的履行。
除了发放《通知》外，行政主体的“催告”“协调”等行为都是内容不完全履行的体现。在最高人民法院同时公布的另一起十大行政不作为案“彭某诉深圳市南山区规划土地监察大队行政不作为案”中，被告作出限期依法拆除的行政决定后，在行政相对人未申请行政复议亦未提起行政诉讼且拒不履行的情况下，至开庭审理之日止，在长达一年多的时间里，其仅作出催告而未对案件作进一步处理，且未提供证据证明有相关合法、合理的事由，其行为显然不当，已构成怠于履行法定职责，应予纠正。[18]还有在叶汉祥诉湖南省株洲市规划局、株洲市石峰区人民政府不履行拆除违法建筑法定职责案中，法院认为，虽然被告株洲市石峰区人民政府在履行职责中有对沈富湘违法建设进行协调等工作，但未积极采取措施，其拆除违法建设工作未到位，属于不完全履行拆除违法建筑的法定职责。[19]行政主体内容不完全履行是形式作为下实质不作为的典型表现形式，也是司法实践中比较容易判断的行政主体不作为的情形。当然对于行政主体而言，也是完全可以避免的情形，凡是有责任担当的行政主体，内容上不完全履行的行为都是应当杜绝的。
2.行政主体程序上不完全履行
不同于行政主体内容上不完全履行，行政主体程序上不完全履行一般是指代有固定步骤程序的行政行为，此类行政行为已形成专门的一套行政流程。如在征地拆迁案件中，履行征地公告程序即是不可逾越的法定程序。在郝龙只等15人诉屯留县人民政府不履行征地方案公告和征地补偿、安置方案公告法定职责案中，征地公告制度，包括征收土地方案公告和征收土地补偿安置方案公告，是保证被征地农民知情权的法定程序，是征地及补偿安置工作透明化的程序保障。如果行政主体未履行法定的征地公告程序，即使对被征地人予以相应的经济补偿，仍然构成行政不作为。[20]例如入选《人民法院案例选》中3例起诉规划局行政不作为的典型案例，规划局查处违章建筑都有固定的步骤和程序，一般分成五步走，先立案组织查处，再作出处理决定，然后送达告知原告，再次督促履行，最后申请法院执行，规划局只有按照程序走完上述流程，才属于履行法定职责，缺少其中任何一个环节都会被认定为行政不作为。在王宗孝诉连云港市规划局不履行规划管理职责案中，该市规划局就只完成了立案查处和处理决定两个程序，最终被法院认定为行政不作为。在刘秀兰诉沈阳市皇姑区规划土地局不履行规划管理职责案中，该区土地规划局只进行了立案查处，毫无疑问属于行政不作为。而在张福康诉上海市徐汇区规划土地管理局不申请人民法院强制执行案中，即使该区规划土地管理局完成前述四个程序，但最后一个程序没有走完，最终仍被法院认定为行政不作为。[21]如果行政主体在实践中针对某一问题已形成一套专门的程序流程，当然不仅局限于上述规划部门在查处违章建筑过程中的流程规范，如在交通事故处理流程中，交警在接到报案抵达事故现场后，首要先进行现场勘查，其次进行责任认定，再次对违法行为进行处罚，最后达成赔偿调解，而交警在抵达事故现场后，只是完成其中一个或两个程序，并没有完成从现场勘查到赔偿调解整个流程，最终影响当事人的合法权益，那么事故任何一方当事人都可以提起行政诉讼，按上述理论，交通部门的行为完全可以认定为行政不作为。具体到不同行政主体，针对常见的特定的问题，行政主体一般都会出台相应的操作流程和规范，如交通部出台的《道路交通处理程序规定》，即使一方当事人不熟悉行政主体针对特定问题的程序规定，在查阅相关法律法规规章以及其他规范性文件后，就能够了解相应的流程规范。按照流程规范对比行政主体的行政行为所必经的程序是否缺失，一旦有漏洞，行政相对人即可以向法院提起行政诉讼从而寻找权利救济。
当然，行政主体内容不完全履行与程序不完全履行并不是截然分离的，往往会相互交织在一起，有些内容不完全履行的案件必然涉及程序没有完全走完，而有些程序未完全履行的案件必然与实体内容紧密相连。如果要仔细区分的话，笔者认为，针对有专门操作流程规范的行政行为，可先以程序是否走完判断是否完全履行，然后再从实体内容角度进一步判断。