“组织规范”与请求权解释框架在本案中的连接适用
本文将以“张月仙案”为例，通过保护规范理论构建请求权的解释框架推演以下两条进路：（1）在现有法规范体系下，无法寻找到对应原告“要求太原市政府责令居委会发放村民福利”诉请的具体法定职责条款，那么能否在各级政府“组织规范”中推导出图1中张月仙有要求太原市政府直接责令居委会发放村民福利的请求权？（C—A）（2）我国现行法规定了行政指导行为不可诉，但是没有对行政指导能否成为行政法上请求权的客体进行明确规定，即行政指导的相对人或利害关系人能否请求行政机关作出行政指导行为。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第20条以及其他相关“组织规范”能否解释出图1中居民具有的业务指导请求权？（A—B—C）。
1.进路一（C—A）：指涉太原市政府保护相对人财产权的请求权
在德国，对不履行法定职责行政案件的救济主要是通过一般给付之诉和不作为之诉，就不作为之诉而言，行政机关的违法性判断主要涉及是否存在原告请求权基础，被告是否存在管辖权，等等。由此可以观察到，行政机关不履行法定职责与相对人是否享有行政法上的请求权具有密切的关联性，最高法院的裁判思路也似乎暗含了保护规范理论的思考框架。进一步而言，借助保护规范理论在具体案例中对相对人主观权利，抑或说请求权进行确认，对于该类侵害公民基本权利的不履行法定职责行政案件，视角的转化似乎更有利于对相对人权利的保护。
根据前述对保护规范理论的梳理，可以提炼出保护规范理论的核心要素：判断法规范的保护目的是否具有保护个人利益的意旨，即区分受益的个体是具有公法权利还是只能享有公法规范形成的反射利益之标准。
保护规范理论在该案中的适用可以遵循以下两个步骤：
（1）检索与本案相关的课予行政主体一定的行为义务的公法规范
在中国制定法传统上，公法权利可以在宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等行政法渊源中检索。从逻辑上讲，就是在上述规范中找寻有没有语句对应公法权利的分析构造。[70]通过详细的法条检索，未能搜索到有类似条款规定了政府有“责令居委会/村委会发放村民福利”的具体职责，回到本文定义为“总则”的“组织规范”中，借助“保护规范理论”，尝试从“组织规范”中进行解释。
在该案中，课予行政主体相关行为义务的“组织规范”如下：
a.《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”
b.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第六项、第九项，县级以上的地方各级人民政府有下列职权：“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，……保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。”
（2）考察前述“组织规范”是否存在保护私人利益之目的
依据《宪法》第13条和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第六项、第九项的规定，上述相关法条仅为国家和县级以上的地方各级人民政府预设了保护公民的私有财产权和保障男女平等的行为义务，不同于另一类法条清晰地在规范语句中给出了公民的公法权利三要素（权利人、义务人、权利客体），例如《宪法》第41条规定的，公民对于国家机关和公职人员，有提出批评和建议的权利，对其违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利。再如《行政处罚法》第6条规定的：相对人对行政机关作出的行政处罚，享有陈述权和申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。通过举例可以看出，这一类法条清晰明确地告知了公民享有的具体“公法权利”。
而前述本案涉及的两个法条则须从立法为行政机关的设置的行为义务中反推出特定主体是否享有要求行政机关为特定保护义务的请求权。此时可以引入保护规范理论中的重要概念——公法权利和反射利益。反射利益是为了保护公共利益而给行政机关设定义务的法规范偶然产生的，犹如偶然享受镜子反射的太阳光芒。[71]“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”“县级以上的地方各级人民政府保护公民私人所有的合法财产”等语句中的表述无法确定该行为义务对应的特定权利人，国家和政府保护公民财产带来的利益也具有不可分配性，该条规范保护的是典型的公共利益，本案原告享有的利益可以说是这一公共利益的反射。从各国的司法实践来看，也不承认宪法中社会基本权的条款赋予公民能够直接向国家社会保障机构行使的给付请求权，只是把这类条款解释为国家的社会保障义务，因为其在给付主体和给付内容这两个方面都不特定。[72]《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条第六项、第九项的规定与宪法规定的基本权条款是类似的，无论是遵从历史解释还是立足于当前的法律秩序，相较于保护个别化的私人利益，更类似于发挥政府宣示作用的条款。据此，从上述规范基础上难以推导出原告具有请求太原市政府责令武家庄居委会给其补发村民福利的公法权利。(https://www.daowen.com)
2.进路二（A—B—C）：关于要求太原市政府履行行政指导职责的请求权
我国从日本法制中引入了“行政指导”制度，行政指导被定义为：行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的而实现的指导、劝告、建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。[73]其具有如下特质：（1）行政指导为事实行为，不直接产生法律效果；（2）非权力行为，亦不具有法律约束力和强制性，其期待行政相对人之任意协助；（3）行政指导的实施是为了达成行政上的目的；（4）行政指导的单方性，行政指导为行政机关在其职权或所掌事务范围内之单方行为，但区别于行政处分所具有的强迫、规制之性质。[74]根据行政指导的内涵，本案中原告要求太原市政府履行的业务指导可以划入行政指导范畴，但须注意，行政指导作为一种事实行为，其目的并非课予相对人以义务，对相对人不直接产生法律效果，但不排除对相对人产生事实上的抑制效果或者对相对人以外的利害关系人之合法权益产生实质影响。由此看来，最高院通过界定行政机关作出的是事实行为还是法律行为以区分行政机关是否具有法定职责是不准确的。本案中张月仙作为行政指导行为的利害关系人，太原市政府不履行对居委会的行政指导职责，可能会对其产生法律效果或者事实上的影响力。
在前述规则框架下，本文探讨第二条进路的可行性。通过检索公法规范，也没有寻找到法律规范的直接规定可以对应本案所指涉的公法权利，即张月仙请求太原市政府对武家庄居委会发放村民福利的工作事项进行业务指导和监督。依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二十条以及其他相关“组织规范”中解释出居民具有向法院请求判令行政主体对基层自治组织履行业务指导职责之请求权。
（1）课予行政主体业务指导职责的“组织规范”
a.《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第20条规定：“市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”
b.《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”
c.规范性文件中涉及业务指导职责的相关规定则可操作性较强，如《上海市人民政府批转市住房城乡建设管理委关于进一步贯彻实施〈上海市住宅物业管理规定〉若干意见的通知》第一部分规定，乡镇政府和街道办对业主大会、业主委员会的“组建、换届改选和日常运作，办理备案手续”具有指导监督职责。再如《南昌市人民政府印发关于加强农村低保与扶贫开发制度衔接的实施方案的通知》第22条规定，发挥村民委员会最了解农村贫困群众生活状况和救助需求的优势，政府对村民委员会协助政府“做好救助对象发现报告、申请审核、动态管理、政策宣传”具有指导职责。又如《来宾市人民政府关于全面推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》第二十八条规定，政府具有“积极指导居民委员会和村民委员会等基层组织开展人民调解工作”的职责。
d.除此之外，其他的业务指导规范还涉及公共安全或特定专业领域，如《中华人民共和国反恐怖主义法》第74条第二款[75]、《中华人民共和国消防法》第32条[76]、《森林防火条例（修订）》第21条[77]、《全国农业普查条例》第17条第二款[78]等。
（2）考察前述规范是否存在对基层群众自治组织进行业务指导的空间
上述规范可以划分为三类：a.组织法中关于行政主体对于基层自治组织进行工作指导的规定，例如《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第2条、第20条以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第5条的规定，此类立法表述得较为宽泛，在具体的案件中难以具体适用。b.在特定公共安全领域对基层自治组织的业务指导，例如指导建立反恐工作力量、指导开展群众性消防工作、指导建立森林火灾扑救队伍、指导做好农业普查工作、指导文物保护活动等等。此类规范主要涉及公共安全事项或者集中在特定专业领域，旨在通过地方政府对基层群众组织进行专业化的业务指导以保证工作的开展。c.程序性的业务指导，如指导监督业主大会、业主委员会在组建、换届改选和日常运作中的相关程序，指导督促社区和村民委员会定期公示参保和领取人员情况[79]等。
首先，在本案中太原市政府属于市、市辖区的人民政府，适用《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第20条，但其仅对业务指导职责作出了宽泛的规定，如何进行指导、指导的内容都未详尽说明，难以探求到其给予了指涉张月仙这一类私主体相应的公法权利。其次，该条规范保护的是典型的公共利益，更为贴切的说法是发挥着适用于行政主体内部的组织规范效力，人民政府对于居委会和村委会进行的更多是“上级”对于“下级”的专业领域指导或者日常事务的“操作指南”，因此本案原告享有的利益也是公共利益的反射，推导不出张月仙要求法院判令太原市政府对居委会履行发放福利的业务指导职责之请求权。且将视野扩展到整个规范体系再到整体制度环境，村民福利事项也往往由自治章程或村民自治公约规定[80]，属于自治事项的范畴。
综上所述，虽然地方政府无法对自治组织发放福利作出实体的干涉，但通过体系解释和目的解释，考察部分地方政府出台的规范性文件，各级地方政府对下级机构进行申请审核、动态管理、备案手续、人员公示等涉及程序的事项可以作出业务指导职责，是存在解释空间的，但难以解释出本案中太原市政府有“责令居委会发放村民福利”的业务指导职责。