中国行政行为学理的进化可能与方向
上文再次不厌其烦地叙述德国行政行为的生成过程，一方面是再次揭示书名“法治国下的目的性创设”的来由，另一方面也是相当遗憾地提示出如下事实：这一概念中所蕴含的法治国价值，在我国曲折复杂的继受过程中在很大程度上都被稀释甚至遗失。对概念价值内核的认知阙如，也成为嗣后所有争端的起点：当行政行为不再与法治国构想相连，不再是从司法判决中获得其学理渊源时，这一概念也成为任由学者发挥填充的概念空壳，并因不断遭受撕扯而逐渐破碎空洞。与此相应，中国行政行为理论始终无法逻辑周延、体系自足，行政行为概念也始终难以对包括行政诉讼在内的学科整体产生统摄作用，也都在很大程度上来自这种认知阙如。对比德国法中的行政行为，我们的行政行为范畴的确更广，广到行政立法、规范性文件、行政合同甚至是事实行为都被包含其中，但这种范围的膨胀从来没有带来功能的澄清和意涵的确定。相反，在被掏空了鲜明的功能设定后，这一概念的学术价值及其对整个学科的统摄性和指导性，都在极大程度上受到减损。
因为上述因素的影响，一种概念清晰、逻辑周延、层级多维、体系自足的行政行为教义学同样迄今未在中国行政法秩序中生成。虽然自我读书时起至今，中国行政行为理论在很多问题上，例如行为识别、类型区分、合法确定、无效判定等都有了很大迈进，但从整体而言仍显单薄粗砺和杂乱乖张，离体系化的法教义学也还有相当距离。作为学科的核心，也因为其自身教义化程度的欠缺，行政行为在中国行政法整体学科的体系化建构过程中，未发挥如德国法中一般的定位作用。这同样在一定程度上造成中国行政法整体学科的体系化的欠缺。当然，学科体系完备性的欠缺除与行政行为概念意涵不清、功能不明、统摄性不强、与学科的其他内容间未形成有效衔接有关，也与我们在很长时间内都并不特别关注学科的体系建构与体系均衡有关。
我曾在《行政行为作为行政法教义学核心的困境与革新》一文中尝试提出我国行政行为学理进化的可能与方向。在此对此前的观点再做些总结和补充。如果是以完备的德国行政行为法教义学为参照，那么中国行政行为学理要进化提升并最终同样演进为一种完备的教义学整体，在我看来需进行的工作就包括概念纯化、逻辑周延和制度衔接等。
1.概念纯化：为什么坚持在其原有意义上使用“行政行为”的概念？
所谓概念纯化，是尽可能地澄清概念的基本要素，尽可能地明晰概念的边界区隔，使这一概念具有较高的纯度和辨识度。德国法迄今还在坚持行政行为的个体化和明确化、规制性（又可称调整性）、单方性和对外直接的法效性。这些要素作为行政行为的识别标志并非为研究便利，也不只体现学术创意，而是与其自始就被赋予的价值设定相关。但上述特征作为行政行为的核心要素，在我国学理中却被一再突破甚至被抛弃，行政行为也因此蜕变为无所不包但却丧失了清晰轮廓的概念谜团。
概念的纯化也因此就意味着必须将不属于行政行为范畴的行为方式从中剔除，需要剔除的首先是抽象类行为，即行政立法和规范性文件，其次还包含行政合同，以及那些毫无规制性（Regelung）的事实类行为。这种纠错的方式的确会在很大程度上挑战我们业已形成的学术习惯，但从目前观察，无论是学理研究还是制度实践都已经悄悄开始了这种操作，行政行为也从之前的臃肿不堪开始慢慢瘦身。例如在经典行政法学的教科书中，有关行政行为适法性要件和效力内容的经典论述，都开始放在“具体行政行为”或是“具体处理”的框架之下，而不是像从前一样忽视抽象文件和具体决定在上述问题上的巨大差异，笼统地将这些内容覆盖至所有的行为方式。[15]从实定法来观察，《行政诉讼法》在2014年修改后，也已经不再将所有的行政方式都统称为“行政行为”，也不再出现所谓抽象/具体行政行为的区分，对于传统的“抽象行政行为”，诉讼法已经开始用“规范性文件”以及“具有普遍约束力的决定和命令”替代[16]。依此表述逻辑，似乎除了仍旧包含行政合同外，中国实定法意义上的行政行为已经开始向“个体化和明确化”的德国行政行为渐渐靠近。这些变化都在很大程度上体现出我们对于此前概念的粗砺乖张的反省。
概念纯化和范畴明晰成为显见的趋势，但中国的行政行为概念是否应恢复至德国法的原点，却一直都有很大争论。在争执过程中，也有学者提出，为了不挑战已经形成的学术习惯，或许我们可以另外创设“行政处理”或是“具体处理”概念来概括具有法律行为特征的具体行政活动，并因此将欧陆法系国家对于行政行为的经典论述移植于“行政处理”的概念之下。[17]这种建议在我写作本书书稿时，也会有师友不断提出，还有师友善意提醒我，为避免引起误解，书中论及行政行为时一定要加上“具体”作为界定。但我在沉淀很久后仍旧坚持将德国法中的“Verwaltungsakt”翻译为“行政行为”，而不是另觅新词或是套用我国目前的一些表达方式的原因在于：第一，行政行为自始就是具体的、明确的。这一要素源自对判决的模仿，也与其法治国功能和目的密不可分。而本书想要揭示的也正是这种“具体化的、明确的”行政行为对于法治国建构所具有的功能和价值。从这个意义上说，我主张对行政行为的概念予以纯化，不是接受具体行政行为的概念使用习惯，而是想还原行政行为作为法治国功能载体的本来面目，并将其背后的意涵脉络清晰无误地显现出来。在我看来，如果我们还是忽略这一概念背后的功能性和目的性，还只是就概念范畴的宽窄进行撕扯纠缠，那么这一概念的框架结构、内涵要素就永远不会确定下来，学界围绕这一概念进行的随意生发也永远不会停止。第二，为弥补谬误而再造概念，除了加剧我国学理在此领域中的“概念繁殖”外，对于提高概念本身的精准度和可辩性几乎毫无助益。第三，作为具有目的论特质的“规定功能性概念”，行政行为本身既是行政法教义学的核心构成，也是行政法学科整体进行体系化建构的关键概念。如果将这个极具魅力的概念虚置为所有的行政方式，其本来的法学意涵和价值就会丧失殆尽。
2.在逻辑周延基础上的制度衔接和体系完备
在中国行政行为学理的进化问题上，除应考虑概念的纯化外，还须顾及整体学理的逻辑周延和体系完整，这些同样受德国行政行为法教义学的启发。在德国法中，行政行为作为法治国的目的性创设，服务于法秩序本身的安定性和可信赖性。也正是因为这一要求，行政行为作为与制定法和司法判决一样的秩序构成要素，应尽可能地保持稳定持续，基于这一原因，存续力（Bestandskraft）成为德国行政行为效力的核心。这一效力的设定尝试将影响行政行为效力存续的恣意要素通过具体制度而排除，也因此，它不仅落实为行政行为撤销与废止的基本规则，也与行政行为的创设一样，背后同样服务于法治国功能，尤其是法安定性价值的达成。[18]但这种在行政行为学理内部各个制度间的价值一致性和逻辑周延性，在中国行政行为学理中却无法获得清晰的观察。与德国法诉诸法治国而确定行政行为的效力不同，在我国学界关于这一问题的讨论中，鲜少有人将其诉诸学科的整体目标和价值。从我读书的时代至今，“四效力说”一直都是行政行为效力问题的通说，但这四力在功能指向上都受哪种核心价值支配，它们之间在意涵要素上有何差异，又如何互相补充，这些问题似乎从未受到足够关注，也从未获得彻底澄清。如果说，所有法理论都应该是“逻辑和价值双重意义上的统一体”[19]，价值支配逻辑，逻辑又服务于价值。但具体至中国行政行为效力学理中，因为缺乏核心价值的指引，学理对各力的具体界定并无法凭借其与核心价值之间的关联而被定位和排序，而各力在内容上的重叠交错和支离破碎，也就更经不起形式逻辑的推敲检验。
除净化概念、强化逻辑外，在建构中国行政行为法教义学时，建立起制度之间的有效衔接，并使学理与制度实践之间真正发生关联同样重要。中国行政行为学理不仅在内部存在逻辑不周延的恶状，在外部也缺乏与其他制度的相互配合与有效衔接。尽管经典的教科书无一例外将“行政行为”作为重点，但因为概念本身的轮廓不清，功能不明，其作为学科基石的原因从未被彻底说明；又因为本身制度化和形式化的欠缺，行政行为也根本不具备“横跨行政法学总论”的性格特质。以实体法和诉讼法的关系为例，中国的行政诉讼，似乎除了在受案范围上与实体法上的行政行为会有关联外，在其他环节，几乎都与行政行为学理相互隔绝，两不相涉。学理和实践的相互隔绝，彼此龃龉，当然也因为学理在整体上成熟度不高，制度化和形式化不足所致。因此，要建立起行政行为与其他制度间的有效配合，并使行政行为真正具备“横跨行政法学总论”的性格，首要的仍旧是我国行政行为学理自身成长为体系化的“法教义学”整体。从这个意义上说，一种可期待的“行政行为教义学”与一种体系化的行政法之间，可以说相互作用又相互成就。