行政主体未及时履行职责
行政主体虽然启动行政程序，但在法定的或合理的期限内没有全部完成行政程序而履行其作为义务，也属于行政不作为。[30]因此，行政主体及时履行职责是判断行政主体是否实质作为的判断标准。任何行政行为都有一定的履行期限，这里的履行期限或是由法律法规决定，或是根据实际情况判定。笔者认为，对于及时标准的把握，最重要的就是结合法定期限和实际合理情况来确定。第一种是法定期限，在法定期限内行政主体没有作出相应的行政行为，即行政主体没有及时履行职责，此种行为该如何认定？周佑勇教授认为，行政主体及其工作人员在程序上的不为已经超过一定的时限才能认定为行政不作为，而如果法定期限届满而“为”，则是作为迟延，不能视为是行政不作为。[31]笔者不赞同周佑勇教授的观点，既然法律已经规定了一定的期限，行政主体就应当在法定期限内履职，超过法定期限而为，虽然有所作为，但必定会给行政相对人的权益带来影响。例如在行政许可申请中，行政主体未在法定期限给行政相对人颁发许可证，行政相对人因未及时获得行政许可而导致的生产经营上的一系列损失，如果只是将行政主体的行为认定为迟延，并不能对行政相对人的权益提供充分的救济保障，因为行政诉讼法中并未将行政主体迟延履行纳入受案范围，而行政不作为则是明确纳入受案范围的，将此种行为直接认定为行政不作为既能督促行政主体及时履职，又能给行政相对人提供救济途径。
关于在法定时限内要求行政主体履职的法律法规规章其实大量存在，如《行政许可法》第42条就规定，除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。20日内不能作出决定的，经本行政主体负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。依照本法第26条的规定，行政许可采取统一办理或者联合办理、集中办理的，办理的时间不得超过45日；45日内不能办结的，经本级人民政府负责人批准，可以延长15日，并应当将延长期限的理由告知申请人。[32]《政府信息公开条例》第33条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。第34条也规定，申请公开的政府信息由两个以上行政机关共同制作的，牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见，被征求意见机关应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见的视为同意公开。[33]《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第7条规定，出租汽车行政主管部门应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定。20日内不能作出决定的，经实施机关负责人批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。[34]如果行政主体未在法定时限内履行职责，毫无疑问属于行政不作为。在沈某、蔡某诉南通市公安局开发区分局行政不作为案中，公安机关办理治安案件的一般期限为30日，最长期限不得超过60日。被告于2013年9月22日立案，至2013年12月9日作出行政处罚决定，办案期限明显超过了法律规定的一般办案期限，也超过了最长60日的办案期限。调解亦应当坚持自愿原则，当事人明确表示不愿意调解的，则不应适用调解处理。即使存在调解的事实，那么从原告沈某10月9日拒绝调解之日起至被告于12月9日作出行政处罚决定，亦长达61天，仍然超过了最长60日的办案期限。更何况被告未能在举证期限内提供经上一级公安机关批准延长办案期限的证据。据此，判决确认被告未在法律规定的期限内作出行政处罚决定行为违法。[35]
第二种就是根据实际情况来确定的合理期限，相比于直接由法律、法规、规章规定的法定期限而言，根据实际情况确定的合理期限在实践中更需要引起关注。因为缺乏法律的直接约束，给予行政主体的自由裁量权就会比较大，一旦行政主体在合理期限内未履行职责，无疑会增加行政相对人的举证难度。但是，如果需要完成的行政行为简单，但行政主体实际履行期限拖延很长，这就明显属于未在合理时限内及时履职。如在中海雅园管委会诉海淀区房管局不履行法定职责案中，法院认为，海淀区房管局收到中海雅园管委会寄送的报告后，指派工作人员与中海雅园管委会负责人进行了谈话，指出中海雅园管委会报送的材料不符合要求，但未要求中海雅园管委会予以补正，也未明示不予备案，海淀区房管局在长达一年的时间内，不依照职权对中海雅园管委会提出的换届选举登记备案申请给予任何书面答复，亦未依照规定尽其指导、监督的职责，构成违法。[36]虽然法律对此行为未规定履行时限，但海淀区房管局长达一年未履行，很明显超过根据实际情况所确定的合理期限，海淀区房管局的拖延履行的行为，给行政相对人中海雅园管委会的权益造成重大影响，毫无疑问应当被认定为行政不作为。
行政主体未及时履职，除了在具有法定期限的行政行为中要求行政主体在法定期限内积极作为，第三种就是在紧急时限内要求行政主体有所作为。对于公安部门、消防部门、医疗部门等，都有出警时间的要求。如公安在接到110报警求救电话后，公安部门未在出警时间内及时赶往报案现场，原本10分钟之内就能到达却拖延到30分钟才到达，而犯罪分子正是在第20分钟对被害人实施了抢劫伤害行为，即使警察最终制止了暴徒，但因为未在紧急时限内赶往案发现场对被害人进行救援，被害人对自己受到的伤害仍可提出行政诉讼请求国家赔偿。对于紧急情形下行政主体的履职标准要求，除了及时要件外，还应当符合有效标准，下文将重点讨论，这里就不再赘述。