论举报投诉案件中的原告资格的审查路径——以罗镕荣诉吉安市物价局行政处理案为分析主线
王由海[1]
内容提要：当下，如何认定举报投诉人的原告资格成为行政审判的难点。通过分析指导案例77号以及相关案例，法院将此类案件归入“要求履行法定职责”范畴，但在原告资格上却以举报处理行为为中心，混淆了举报答复行为与举报人、举报处理行为与举报人之间的多重法律关系。前者，举报答复行为属于行政行为，举报人享有获得答复的程序性权利，不予答复或者拖延答复即构成对其合法权益的侵害，具备原告资格，在此无区分公益性或者私益性举报人之必要。后者，举报人与对举报处理行为关系中，司法实践在判断原告资格上借鉴了保护规范理论与“为第三人负担请求权”的概念，突破了指导案例77号和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的裁判思路，需要探求行政行为所依赖的法律规范是否规定了为保护个人权益或者为“第三人施加负担的请求权”。
关键词：举报答复行为；举报处理行为；原告资格；保护规范理论
举报投诉是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，它对于监督行政机关依法行使职权、弥补执法能力不足也发挥着积极作用。当前，工商、税务、海关等行政领域纷纷出台法律法规，赋予公众对违法行为的举报权利，举报制度业已成为行政机关行政管理中掌握违法线索的重要来源，正如美国行政法学者施瓦茨所言：“情报是燃料，没有它行政机器就无法发动。”[2]随着法治意识的提升，以及实践中行政机关对公民举报不予答复、迟延答复或者答复与举报不符等情形逐渐出现，行政复议与行政诉讼中涌入了大量不服举报答复行为的案件。[3]同时，职业举报人、职业打假人开始不断涌现，就一些与自身合法权益无直接利害关系的举报答复行为，反复、大量地提起行政复议与诉讼，成为滋扰性案件的主要来源。其通过举报投诉谋求行政奖励或者民事赔偿的行为，已经超出维护自身合法权益的权利边界，已经构成权利的滥用。
长期以来，立法上对举报、投诉等概念缺乏统一定义，立法规定过于分散。司法实践中，法院在处理举报投诉案件的原告资格上时缺乏明确标准。事实上，举报中包含的多重法律关系，包括举报人与举报答复行为、举报处理法律关系以及行政机关履职行为等法律关系。为了厘清繁杂的举报答复法律关系，有学者提出：“举报答复行为包括程序意义和实体意义两种，涵盖行政处理的答复和实体意义的答复。前者属于观念通知，后者系行政行为。”[4]这样的二分法具有创设性，它建立在查办程序和答复程序完全相互独立的基础上。如此截然二分未免理想化，且单纯的实质、形式二分在实践操作中很难具体运用，但有一定的借鉴意义，即需要界定不同的法律关系以及不同法律关系中举报人的原告资格。对此可以考虑依据举报的流程进行区分，举报答复类案件中，包括接到举报后的举报处理行为与向举报人作出的举报答复行为，二者属于广义上的举报答复行为。两种分类不同之处在于，前者无论程序意义答复或实体意义答复均对举报人作出，而后者举报答复行为与举报处理行为的分类是根据举报的流程划分，先有举报，后有处理和答复。这种划分的意义在于，在举报人与举报答复行为法律关系中，举报人作为被答复人，是答复行为的相对人，拥有答复请求权。但这只是针对举报人向行政机关提起举报这一行为而言，并不是对举报人事项内容的得到实体处理行为而言。而这种答复行为是行政行为还是观念通知以及是否可诉等问题需要留待下文详细论述。而在举报人与举报处理行为法律关系中，因为举报人不一定是行政处理行为的行政相对人，因此需要讨论举报人的原告资格问题。
如何合理地保护举报人的司法救济途径，同时又避免行政秩序和效率受到过分干扰，投诉举报人的原告资格问题成为平衡投诉举报人合法权益和抑制滥诉的调节器。合理地确定原告资格能够在极大程度上限制滋扰性诉讼。最高人民法院发布的指导案例77号是对上述问题的回应。通过对该案的分析，笔者试图回答以下三个问题：其一，法院在审查举报人原告资格时遵循何种裁判思路。其二，从这种思路中分析法院对不同类型举报人的态度。其三，该裁判思路是如何形成的以及最新发展方向。