“法定职责”的来源

我国行政法渊源并没有对行政机关的各项法定职责规定得“面面俱到”，仅在一些特定领域规定了行政主体的具体法定职责，例如《行政诉讼法》第12条以及《食品安全法》《进出口商品检疫法》《劳动合同法》《生产安全事故应急条例》《气象灾害防御条例》等法律、行政法规中规定了具体的法定职责条款。此外，在行政组织法中则以概括式的方法，笼统地表述了行政主体职责的大致范围。此种规定方式在一定程度上保持了立法的弹性需求，但在面对纷繁复杂的具体案件时，同样地，经常无法明确界定行政机关是否履行了法定职责。学理上，对不履行法定职责的认定，基本上都认可行政管理职责来源于“法”。但对于“法”的范围尚未形成明确的界定标准。

“法定职责”如果仅从文义解释而言，其来源必须来自实定法，不限于法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章，此外还包括司法解释、其他规范性文件等较低位阶的法源。但依笔者收集整理到的相关司法判例，笔者观察到在司法实践中法定职责中“法”的外延被不断拓宽的事实，法定职责的来源除了上述提及的之外，还出现了诸如行政协议、行政允诺等义务来源。具体如下：

法定职责来源于法律、法规和规章。“职权法定”是现代行政法的一项基本原则，法律、法规和规章也就理所应当地成为行政主体法定职责的最主要来源，有关案件在我国的司法实践中出现的频率最高、次数最多。例如，在刘平光诉珙县人民政府案^[23]中，四川省高级人民法院最终判决责令珙县人民政府依法履行《地质灾害防治条例》中规定的保证地质灾害危险区以内的居民的生命和财产安全的法定职责。又如，张德兴诉哈尔滨市南岗区人民政府案^[24]中，黑龙江省高级人民法院最终判决哈尔滨市南岗区人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》依法对张德兴的被征收房屋作出征收补偿决定。再如，王刚诉章丘区公安局官庄派出所案^[25]，济南市中级人民法院根据《中华人民共和国治安管理处罚法》确认章丘区公安局作出的《不予处罚决定书》行政行为违法。此类案件数量较多，笔者不再一一举例，仅就该类案件所呈现出的特点作几点简单的说明：第一，该类案件中行政主体的法定职责均来源于明确的法律法规规定；第二，虽然此类案件数量众多，但司法实践中法定职责认定来源却仍旧以法律法规的明文规定为主；第三，此类案件中行政相对人的合法权益较容易得到保护。(https://www.daowen.com)

法定职责来源于规范性文件。所谓的规范性文件，是指行政主体在法律法规的授权范围内制定不违法上位法的相关规范，进而达到为自身设立一定的权责的目的。公权力运用涉及的领域广泛，行政主体为了满足其行政管理的需要制定了数量相当的规范性文件，司法实践中也将此类行政规范性文件作为法定职责的重要来源。例如，阳泽新诉马关县人民政府案^[26]中，云南省高级人民法院判决马关县人民政府对阳泽新请求的测量并办理除修建圆路外剩余土地使用手续事项作出相应处理的法定职责之依据就是马关县政府于2000年1月1号出台的2号文件，该文件第12条明确规定：作为在规划区内按规划设计要求投资兴建道路的投资者，经过政府批准后，其可以经营道路两侧的土地使用权。

法定职责还来源于行政合同以及行政允诺协议。行政合同，又称为行政协议，是行政主体为了行使其行政管理职权或者公共利益的需要，与行政相对人之间签订的建立行政法律关系的约定。在《行政诉讼法》第12条有关受案范围的规定中，明确了对于一些特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政主体与行政相对人所订立的协议，协议行政主体不依法履行、未按照约定履行，以及违反法律变更、解除的，行政相对人可以向法院提起行政诉讼。除上述两类外，典型的行政合同还包括国有土地出让合同、公共工程承包合同等等。作为行政主体进行行政管理的一种重要方式，行政合同越来越多地出现，其也成为行政主体履行法定职责的主要依据之一。至于行政允诺，较为典型的案件为张某、裘某诉浙江省绍兴市政府不履行招商引资奖励案，法院认为行政允诺类似于民法上的要约，当被特定的社会主体接受并实施相应行为时，行政主体与行政相对人之间即形成类似于合同的法律关系，承诺的义务构成行政主体应当履行的职责之一，司法机关对行政主体行为的合法性审查的依据涵盖了其作出的行政承诺。^[27]

通过梳理，笔者认为，首先法定职责须来源于实定法，司法实践中将约定职责、源于先行行为的后续义务等情形纳入法定职责的范围，一方面可以缓解“法定职责”文义解释限制和实践适用需要的紧张，但另一方面“法定职责”外延的不确定性也会导致司法实践对于履行判决与给付判决的混用，因此有必要厘清“法定职责”等相关概念的内涵和外延，限定不履行法定职责案件中“法”的范围。