“不履行法定职责”的现实样态
考察履行法定职责诉讼中“法”的范围之前，本文对“不履行法定职责”的几种样态进行简要梳理，明确本文所讨论“不履行法定职责案件”的范围。最高法在条文释义中将“不履行法定职责”归纳为：（1）拒绝履行；（2）不予答复；（3）拖延履行；（4）不完全履行；（5）不适当履行。[11]本文通过立法变迁和司法案例的梳理将其整合为以下两种情形。
1.“拒绝履行”
1989年制定的《行政诉讼法》第54条第三项[12]与2000年发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行解释》）第57条[13]、第60条第二款[14]共同构成了当时法院裁判不履行法定职责案件的依据。当时立法对于不履行法定职责的情形表述为“不履行”或者“拖延履行”法定职责，并规定适用履行判决。
在当时，行政法学界对于“拒绝履行”应定位为行政作为还是行政不作为，出现两种截然相反的主张。主张程序主义进路的学者提出，只要行政主体以积极的作为行为态度作出了实质性的程序行为，那么不论该行为在实体内容上反映出的是“为”还是“不为”，都认定为行政作为，因而“拒绝履行”不属于“不履行”的情形。遵从实质主义进路的学者则主张，拒绝相对人的申请从程序上来看具有行为的特征，但对于相对人请求行政主体履行法定职责来讲，“拒绝履行”等同于“不履行”，属于行政不作为的范畴。章剑生教授将此归纳为：基于程序的立场出发，“拒绝履行”不属于“不履行”，而基于实体的要求考察，“拒绝履行”针对相对人实质产生的法律效果则等同于“不履行”，两个观点的分歧主要取决于解释中的立场和视角。[15]随后，现已失效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用解释》）第22条[16]作出了相应解释，从逻辑上将“不履行法定职责”界分为“违法拒绝履行”和“无正当理由不予答复”两种情形，回应了上文所述学界对于“拒绝履行”属于行政作为还是行政不作为两种对立的观点，将“拒绝履行”收入不履行法定职责的范围内，平息了旷日持久的“拒绝履行”性质之争。
“拒绝履行”在现实中的样态为行政主体对于行政相对人提出的履行法定职责之要求，作出明确拒绝的答复，一般有书面答复或者口头答复两种类型。例如，行政主体对于行政相对人提出的合法合理之行政许可申请作出不予办理的明确回复，又如，行政主体对于应当作出行政处罚的行政相对人作出不予处罚的决定。除此之外，拒绝履行还包括一种特殊的默示拒绝的表现形式，即一般所认为的“不予答复”，其主要是指对于行政相对提出的履行法定职责的请求，行政主体采取消极应对、漠不处理等方式。对于此种无正当理由逾期不予答复的默示拒绝的拒绝履行行为，亦同样适用于履行判决。最典型的情形如，对行政申请人提出的对采矿权、山林权、土地权等权属确认，行政主体置之不理，不作回应。(https://www.daowen.com)
2.“拖延履行”
“拖延履行”则侧重从程序视角观察履行行为，指的是行政主体无法定理由且在法定自由裁量时限内应履行而未履行的行政行为。它属于滥用职权性的行政不作为违法。这种拖延既可能出于故意，也可能出于疏忽或误解。[17]在1989年制定的《行政诉讼法》第54条第三款中被立法表述为不履责的情形之一，后2014年修订的《行政诉讼法》，第72条[18]，删除了“拖延履行”这一备受争议的表述，与之相对应，《适用解释》第22条将“拖延履行”的表述转化为“无正当理由逾期不予答复”。
在司法实践中，拖延履行主要包括法定期限内行政主体无法履行完毕、请求事项已不可实现才开始履行以及履行时间过于靠后导致当事人利益受损扩大等情况。例如在杜逢河等诉邢台市公安局桥西分局不履行法定职责一案[19]中，邢台市桥西区公安分局南大郭派出所于2013年5月26日作出受案登记，并经传唤、询问、延长、鉴定等程序，至2014年3月案件受理后，仍未结案，扣除鉴定期间，超过公安机关办理治安案件的期限，且无正当理由，构成拖延履行法定职责，法院最终判决邢台市桥西区公安分局南大郭派出所于判决生效之日起15日内作出处理决定。而在珲春市人民检察院诉珲春市林业局不履行法定职责一案[20]中，珲春市林业局在接收到检查建议后，对于其下达的《处罚决定书》未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定向人民法院申请强制执行或实施代履行，属于拖延履行其法定职责，致使公共利益处于持续受到侵害的状态，因此法院最终判决责令被告珲春林业局履行珲森公林罚书字[2016板石所]第07号《处罚决定》，对非法修建的房屋进行拆除，对遭受围墙破坏的林地进行原状恢复。
除上述两种情形之外，“不当履行”也是司法实践认定的情形之一。不当履行亦称为不完全履行，主要是指行政主体未能完全完成申请人提出的合理合法之申请。例如，在环境保护领域，环保部门对于污染企业的违法行为，在可以采取责令拆除或者关闭污染设备等处罚方式的情况下，仅对其处以罚款，以致污染继续扩大，就属于典型的不当履行法定职责。不当履行法定职责之行为在现实中往往具有某种隐蔽性，容易对行政相对人的合法权益造成损害。不当履行区别于上述其他两类不履行法定职责类型的最大特点是，虽然行政主体作出了履行行为，但履行法定职责的效果不充分、不完全，履责的行为未能达到社会的预期效果和法律的规定要求。因此对此类行为也采用不同于“是否存在法定职责”的审查标准：其一，考察行政机关履行法定职责的方式是否正确。例如，在吴某诉江苏省环境保护厅不履行法定职责案[21]中，吴某通过政府网络受理平台进行投诉，向江苏省环境保护厅（以下简称省环保厅）对其住宅旁道路噪声超标进行投诉，省环保厅收到投诉后，并未直接处理，而是经由网络转交至下属无锡市环保局办理，该局签收后再次转交下属江阴市环保局办理具体事项。此后，江阴市环保局对吴某投诉事项作出不予受理的决定，吴某对江阴市环保局的处理结果表示不服，一纸诉状将省环保厅诉至法院，请求法院判令其履行监督管理法定职责。法院审理后认为，省环保厅对涉案路段进行了环保验收，且在验收公示中明确说明在涉案工程检测到“夜间噪声有不同程度的超标”，因此，省环保厅负有不可推卸的法定监督管理职责，对于原告吴某提出的履责要求，省环保厅未采取切实措施，仅作为一般投诉逐级转交其下属环保局处理，属于典型的履责方式不正确，未能履行其相应的法定职责，法院最终责令环保厅对原告的投诉履行相应法定职责。其二，行政机关履行职责能否达到应有之效果。如在叶某诉湖南省株洲市规划局、株洲市石峰区人民政府不履行拆除违法建筑法定职责案[22]中，虽然被告株洲市石峰区人民政府依法对沈某的违法建房行为作出了行政处罚，对沈某违法建设进行协调等，但未进一步积极采取措施，对违法建筑进行拆除，履职工作未到位，履责之效果达不到法律的要求，最终法院认为其仍构成不完全履行法定职责，要求该行政机关进一步履责到位。