（二）

行政法中的内部法的内容虽都与行政组织、公务员、财政管理相关，但制定内部法的最终目的，不论哪个，都只是为了使公务员遵从这些规范行动。从而，内部法的规范对象是不特定多数的公务员。因此，首先，有必要对公务员的性格进行研究。

所谓公务员，有这样一种特质，即不论决定多么重大的事情，都与结果的直接利害关系无关。而且，在日本，每一年或者两年，公务员经常会更换工作。学者批评公务员对待责任消极有余积极不足。这是因为在公务员制度中，公务员是按照年功序列而晋升的，即使特别勤勉，也不会像民间企业那样得到特别提升，即使做了两人份、三人份的工作量，一旦失败，就永无出头之日。为了避免失败，公务员会刻意假装忙碌，实际上什么都不做。^[23]尤其，日本的行政，因为并不进行行政成本计算或是国营事业的成绩评估，与民间企业根据成果来计算不同，公务员的工作成绩由于不可能量化，只能作主观评价。出于此种原因，即使公务员法向来标榜成绩主义，实际上有功不怎么赏，有过却必罚。(https://www.daowen.com)

内部法，因为它是规范许多具有上述特征的公务员的行为的法，所以为了消除公务员的恣意、确保公平和平等的处理、尽可能地消除个人之间的知识的差异，在理想情况下，其条文的含义不应有歧义，且应有详细的可便捷查阅的程序规定。此种不留裁量余地的内部法的规定，产生了其严格适用、不允许有例外的特性。^[24]在这里，世人都在指责政府工作的墨守成规和效率低下，但从内部法的性质上看，也有不得已的地方。^[25]这与外部法或多或少预设行政主体的裁量正好相反。在外部法中，因为要规范行政权在具体事件上为实现公共利益而作的行政活动，预先制定足以应对将来可能发生的所有事态的详细规定，既无可能也不尽合理。^[26]但是，运用外部法的人是公务员，这点不能忘记。^[27]