“组织规范”——“法”范围中的定位
1.何为“组织规范”
在“张月仙”案中，最高人民法院以“组织规范”并未授予太原市政府直接责令居委会发放村民福利行政管理职责，驳回了原告的诉请。“组织规范”这一表述引起了笔者的关注，在前文梳理的不履行法定职责案件的审理规则中，法院往往考察的是法定职责的来源和范围，学界并未对“组织规范”进行界定和研究。
关于“组织规范”，在知网上以“组织法”“组织规范”“行政组织规范”为关键词进行检索，并未找到我国行政法学者对这个概念的相关讨论。在我国，“组织规范”的内涵和外延尚未统一，也鲜有学者对其进行研究。
与“组织规范”概念较为类似的是“行政组织法”，“行政组织法”是指有关行政组织法律、内部设置和结构、相互关系、程序、履行组织职能的工作人员任免及其地位的法律规范，其任务在于落实行政组织的原则性规定，为行政系统内部提供明确的法律后果归属，为行政活动提供依据。[37]有学者认为在我国行政组织法包括行政机关组织法、行政编制法和公务员法三个部分，即定职能、定编制、定人员的成文法化。该学者还指出，在我国行政组织法学的研究中行政组织法学呈现边缘化，一方面在教科书和专题著作的版图中占比微弱，主流法学期刊上也只能检索到少量文献，尚无学者对其基本原理进行深入阐释，通说远未形成，无法传递精准的知识体系。另一方面行政组织法学也无法直面司法实践产生回应和引领，面对我国行政管理体制的重大变革，行政组织法学缺乏批判的声音。[38]
在法理学中，法律条文是形式载体，承载了法律规范蕴含的意涵，两者既有联系也有区别。具体而言，每一个法律条文和法律规范并非一一对应的关系，一个法律条文可以表述一个法律规范也可以表述多个法律规范；相应地，一个法律规范可以体现在同一个法律条文中，也可以指涉不同的法律条文。[39]由此看出，法律规范和法律条文具有不同的含义，不应将法律条款与法律规范混同。因而借助法理予以衡量，笔者认为，对于“组织规范”也应采广义的理解，不应重条文而轻内容，僵化地把“组织规范”限定为行政机关对内的规范性文件，行政法渊源中实质上具有“组织规范”内涵的都可以视为“组织规范”，因此首先须明确何为实质上具有“组织规范”的内涵。
2.“组织规范”内涵之域外经验借鉴(https://www.daowen.com)
盐野宏教授在《行政法总论》一书中将其定义为：“某自然人的行为要作为国家、公共团体的行为得到评价，该自然人就必须处于国家或者公共团体行政机关的地位，并且其行为必须在该行政机关所掌管事务范围内。规定这种行为的归属关系的规范称为组织规范。”[40]杨建顺教授在翻译中将其译为“组织规范”而非“组织条文”，为其保留了一定的解释空间。通过对这一概念的品味和界定，可以考察出“组织规范”具有以下性质：（1）“组织规范”赋予了行政主体或者说是代表行政主体来行动的公务人员相应的地位；（2）“组织规范”将整个行政活动即行政事务分配给了行政主体；（3）在“组织规范”范围内的活动归属于国家。如果说“行为规范”是对行政主体“积极作出行为”这一动态的行权过程作了限制，那么“组织规范”可以理解为是静态地、事先地对行政主体及其工作人员设置了相应的地位，并对其权责及管辖的具体事项作出了分配。当然地，规定了上下级政府之间关系、界定了各级政府职责的实定组织法规范在“组织规范”的范围内，如各级政府组织法、政府工作条例等。
在美国立法中也有“组织规范”的身影，且立法体现出很高的规范密度。宪法首先排除了执行机构对组织的设置权限。而国会的行政组织立法，则在内容上呈现出组织法与作用法的合一，在体系上表现出多元化和法典化，行政组织的设置规范也远超于其他领域的立法。由于国会无权执法，随即需要创设执行作用法的特定行政机构，换言之，设置组织法的直接原因是执行特定作用法的需要。执行一项特定作用法就创设相应组织结构虽然不利于行政职能的整合协调，但也提升了行政的效率和专业化。组织法规定的内容包括机构的名称及其职能，部门首长的官职头衔、任免程序、该官职的职权及限制以及内务管理权限。以及通过授权性规范为上级机构和官员给下级机构和官员委任权限创设职务代理关系，使授权性规范成为上下级机构内部设置和分工的法律依据。[41]
3.“组织规范”的本土化理解
“组织规范”因承载形式的差异，笔者将其归纳为以下几种类型。（1）直接规定了上下级政府关系、权责分配的组织法规范。我国现行行政组织法律制度下多数是概括式的规定，例如《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，以及散见在单行法律法规中对行政机关享有职权、负担职责的规范语句，这类规范语句的经典表述为“负责本行政区域××的管理和监督工作”“确定××监督管理职责”。（2）行政规定中的创设性规定。例如行政机关在行政规定中为自己创设应当履行、有利于相对人的行政职责。如顾俊生诉咸阳市渭城区人民政府不履行用财政拨款给付退休金职责案，法院认为，被告制定的咸渭发〔1990〕44号《关于扶持发展区属工业的若干规定》第9条“国家干部到集体企业任职，由区财政拨款解决退休金问题，以免除后顾之忧”的规定，属行政机关通过规范性文件为自己设定行政义务。法院依照此行政规定支持了原告的诉讼请求。[42]（3）各级政府编制的“三定方案”。“三定方案”的经典表述为“××人民政府办公室（厅）关于印发××局职能配置内设机构和人员编制规定的通知”，是各级政府对于本部门具体的职责范围加以细化和明确，如设定行政裁量基准，或者是将具体的行政事项管辖权垂直分配至职能部门或者内设机构，在现实中往往是行政权责来源最直接的依据。研究“三定方案”须观察行政权力的现实运作情况，在此不再赘述，本文主要探讨的是第一种概括式的“组织规范”类型。
承接上文所言，若要考察本文所指的“组织规范”与“法定职责”关系，在同一部法律中作对照观察便于更好地理解其在法范围中的定位。如《道路交通安全法》第5条第二款规定了，政府的交通管理部门和建设管理部门有权“依据各自职责，负责有关的道路交通工作”。其中政府相关管理部门的“各自职责”，可以认定为作用法意义上的“组织规范”。不同于“组织规范”，“法定职责”在立法中的表述则会更加细化，如《道路交通安全法》第9条第二款规定了，公安机关的交通管理部门“应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由”。该款不同于前述第5条第二款“各自职责”的宽泛表述，该条文具体详细地指出了公安机关交通管理部门具有法定期限内办理“机动车登记审查工作”、符合条件的“发放机动车登记证书”、不符条件的“说明不予登记理由”的“法定职责”，可以视为规定了行政主体具体法定职责的“分则”条款。
再如《食品安全法》第6条第二款规定了，县级以上地方人民政府依照法律、行政法规，“确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。第8条第二款规定了，县级以上人民政府的食品安全监督管理部门和其他有关部门“应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任”。以上两个条款可以视为“组织规范”对行政机关及其相关部门权责范围作出的概括式规定。相较于前述两款，《食品安全法》第21条第二款的规定则更具有可操作性，则可视为“法定职责”条款，该款规定当经过食品安全风险评估后得出食品以及相关产品不安全结论的，国务院食品安全监督管理等部门“应当依据各自职责立即向社会公告，告知消费者停止食用或者使用，并采取相应措施，确保该食品、食品添加剂、食品相关产品停止生产经营；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当会同国务院食品安全监督管理部门立即制定、修订”。其中“立即向社会公告”“告知消费者”“采取相应措施”“制定、修订相关食品安全国家标准”则均是行政机关及其相关部门的具体“法定职责”，也可以视为规定了行政主体具体法定职责的“分则”条款。