是否遵循制定程序

是否遵循法定程序是判断规范性文件合法性的重要标准，因此，制定规范性文件必须遵循评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序，未经评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布的，不得发布实施。

案例1　张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案。法院认为：“简阳市政府作出《公告》和《补充公告》在行政程序上存在瑕疵，属于明显不当。”^[46]制定程序有无瑕疵是行政规范性文件司法审查的重要标准，如果制定程序有瑕疵，该规范性文件的合法性必然存疑。《公告》和《补充公告》的制定程序存在瑕疵，属于明显不当，司法机关不予适用。

案例2　方才女诉浙江省淳安县公安局治安管理行政处罚一案。法院认为：“从内容看，《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》是对《治安管理处罚法》第三十九条‘其他供社会公众活动的场所的经营管理人员’的规定而作出的应用解释，符合公安部《消防监督检查规定》（公安部令〔2012〕120号）第三条第三款‘公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定’的规定。公安机关的应用解释有地方性法规和规章依据，属合法的规范性文件。”^[47]法院明确指出《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》的制定程序已经经过上级主管部门评估研究，且指明《关于解决消防监督执法工作若干问题的批复》的制定是遵循制定程序的。(https://www.daowen.com)

案例3　上海苏华物业管理有限公司诉上海市住房和城乡建设管理委员会物业服务资质行政许可案。法院认为：“制定《新设立物业资质通知》，对《物业服务企业资质管理办法》中专职人员的认定标准进行了解释和细化规定，与《中华人民共和国行政许可法》《物业管理条例》等法律、法规的规定不相冲突，制定主体、制定目的、制定过程符合规范，并无明显违法情形。”^[48]从该裁判说理中可以清晰地看到法院对“制定过程”的判断表述，《新设立物业资质通知》的制定过程符合规范，制定程序无明显不当，在该案中，制定程序在法院审查规范性文件合法性的过程中发挥了重要作用。

是否遵循制定程序是行政规范性文件司法审查的重要考量因素之一，“一个合理的程序，是保障规范性文件合法性和合理性、科学性和规范性的重要条件”^[49]。然而，在最高人民法院发布的26个案例中，仅有3个案例涉及制定程序的审查，相较其他三种具体情形，制定程序的审查频率最低。