行政调解的适用范围
就现实情况来看，我国并未出台统一的调解法（《人民调解法》应只是其中一部分），甚至还欠缺行政法规层面的《行政调解条例》。行政调解仅散见于各个单行的法律规范中。调解范围并不明确，实践中的行政调解主要涵盖民事纠纷与行政争议两个领域。严格来说，后者就是指行政复议中的调解，而将两类纠纷相提并论并不合适。此外，仅有的规定内容也较为散乱，很难明确可调解的民事纠纷界限。
此处，行政调解的范围主要是指行政调解所能涉及的纠纷的种类和范围。私法自治的基础性结构决定了行政机关介入民事纠纷领域时必须保持必要的限度，反对过度介入，否则会破坏公民社会的自治基础，影响私法秩序的形成。[19]这种限度首先就体现在范围方面，行政调解不是万能的，不可能也没有必要包揽一切。
从实际情况看，行政调解所涉及的事项，已经超越了与行政职权相关的民事纠纷，广泛意义上的行政调解包括了对行政争议的调解。[20]例如在美国，行政争议的调解解决就是受到认可的。20世纪90年代早期，美国国会就通过了《行政争议解决法》，该法的目的在于“授权和鼓励联邦行政机关适用调解、协商、仲裁或其他非正式程序，对行政争议进行迅速的处理”。[21]然而如前文所述，本文认为行政复议调解应与行政调解加以区分。以此为出发点，我国未来行政调解的行政法规《行政调解条例》（以下简称《条例》），在适用范围中应排除行政机关依照《行政复议法实施条例》对行政争议的调解。当然，从广义上理解行政调解的外延，不可排除行政机关对行政争议的调解，前文对该问题已经做了一定阐明，不再赘述。然而由于行政复议调解在解决方式、程序、效力等方面与行政行为调解民事纠纷的差异性，《条例》无法将二者同时置于一部行政法规中予以规范。对此，《条例》应做出如下规定：“行政复议中运用调解方式解决行政争议，适用《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》。”对于行政复议程序之外对行政争议的调解，由于目前缺乏专门规定，因此，《条例》可做出如下规定：“适宜于以行政调解方式解决的其他行政争议，由行政机关依据其他法律法规的有关规定进行调解或适用本条例进行调解。”通过这样的立法技术处理，使得《条例》的重点在于规范行政机关对民事纠纷的调解行为，同时又提示行政机关工作人员和当事人注意两种不同纠纷的不同解决渠道。
由此，《条例》可将行政调解的范围定位于“与行政职能、行政职责相关的民事纠纷”。显然，这一定位排除了“与行政职能不相关”的民事纠纷。让行政机关来处置与自身职能有关的民事纠纷，既可以发挥自身拥有专业性知识的优势，又符合行政管理中的效能原则。这类争议主要包括因产品质量所致的民事侵权及赔偿纠纷、因医疗事故所致的民事侵权及赔偿纠纷、因人身伤害所致的民事侵权及赔偿纠纷、因侵犯知识产权所致的民事侵权及赔偿纠纷、因采取欺骗或欺诈等手段签订合同而导致的合同纠纷、因土地侵权而导致的民事纠纷等。
如前文所述，行政调解不应涉及与行政职能不相关的纯民事纠纷，主要考量以下几个问题：第一，纠纷的形成原因多种多样，其特征也各自不同，需要不同的纠纷解决方式加以化解，因此，每个社会都需要一整套的纠纷解决体系，并被视为一个整体。行政调解的解纷能力同样有限，只是体系中的一部分，只能解决部分纠纷。与行政职能无关的纯民事纠纷完全可以通过一些其他的纠纷解决形式得到解决，而且效率更高；第二，行政机关自身具有的职能也决定了其应涉及的领域，对与行政职能相关的民事纠纷进行调解，有利于其管理公共事务，是职责使然。纯民事纠纷的产生与化解均不在行政机关职责范围内，因此是其介入的禁区。在其他采用行政调解的国家，对于除了劳务、运输等领域的民事纠纷也是不予理睬的。行政机关可以介入的民事纠纷，一般都是与行政职权有关，或者是需要运用行政机关的专业知识才能顺利化解的；第三，从行政效能原则出发，如果行政机关对纯民事纠纷进行调解，不仅耗费大量行政成本，还难以达到调解效果，与行政目标相悖。
因此，行政调解应当有所为、有所不为。除了肯定性规定以外，《条例》可以否定性规定的方式排除特定情况下行政调解的实施：①与行政职能、职责无明确相关性的民事纠纷；②仲裁机关或司法机关已就民事纠纷做出裁决，当事人就该争议申请行政调解的；③法律、法规、规章明确规定不适于行政调解的情形。
总之，行政调解具有正当性，同时又是有限的，一套完备而适度的行政调解制度将成为司法制度很好的补充。在现阶段，行政调解仍然亟待规范，尤其对于中国这样一个有着深厚“人治”土壤和背景的国家，更不可能一蹴而就。我们对于行政调解制度的探索就是要对其进行理性定位，将其限制在一定边界内，不以牺牲“依法行政”为代价，也不与所谓的政绩强行挂钩。当然，制度都是阶段性的，不断更迭、逐渐被替代是制度存在的常态。实现法治的道路是漫长的，需要在理论和实践的探寻中不断地去贴近。行政调解亦是如此。在理性中应对挑战，或许是对行政调解未来道路的总结。
【注释】
[1]陈丹，天津商业大学法学院副教授，法学博士，硕士生导师。研究方向：行政法学。本文为天津市哲学社会科学规划课题重点项目《“互联网+”与政府规制策略研究》（TJFX16-002）的成果。
[2]陈丹.浅析多元纠纷解决机制中的行政调解［J］.行政与法，2015（2）.
[3]吕艳滨.论民事纠纷处理的行政介入机制［D］.北京：中国社会科学院，2006：4.
[4]奥托·迈耶认为所谓警察国是以专制与人治为特征，法治国是以民主与法制为特征，文化国是以科学与实证为特征。警察国的核心在于政府（警察）机关在其职权范围内是不受法律限制的。
[5]日本近代行政法学者美浓部达吉曾在其论文《论警察权的边界》中，根据德国法上的文献，归纳出了约束警察权的六项原则，这六项原则包括：第一，警察目的原则，即仅能为了维持公共安全与秩序、防止和镇压危害公共安全与秩序这一消极目的而发动警察权；第二，警察责任原则，即只能向就违反警察管理负有警察责任的当事人发动警察权；第三，警察公共原则，即只能为了维持公共安全与秩序而发动警察权，而不能介入与公共秩序无关的私人生活、私人住所以及民事上的法律关系；第四，警察比例原则，即警察权仅能在维护公共安全与秩序所需的最小的范围之内对公民自由加以限制；第五，警察平等原则，即平等地对公民行使警察权；第六，警察紧急状态权原则，即在紧急状态下，允许超越界限发动警察权。这其中，警察公共原则就包含不介入原则的内容，对于与维持公共安全与秩序无直接关系的私人生活、私人住所以及民事上的法律关系，警察权原则上是不得予以干预的。
[6]［英］赫伯特斯宾塞.国家权力与个人自由［M］.谭小勤等，译.北京：华夏出版社，2000：113.
[7]张小妹.“自然状态”范式研究——以国家的形成为视角［D］.湘潭：湘潭大学，2010：53.
[8]吕艳滨.初论行政权对私人关系之介入［M］//姜明安.行政法论丛（第11卷）.北京：法律出版社，2008：42.
[9]［美］斯蒂芬·B.戈尔德堡，弗兰克E·A.桑德，南茜·H.罗杰斯等.纠纷解决——谈判、调解和其他机制［M］.蔡彦敏，曾宇，刘晶晶，译.北京：中国政法大学出版社，2004：163.
[10]［德］于尔根·哈贝马斯.包容他者［M］.曹卫东，译.上海：上海人民出版社，2002：65.
[11]［德］于尔根·哈贝马斯.作为过去的未来——与著名哲学家哈贝马斯对话［M］.章国锋，译.杭州：浙江人民出版社，2001：97.
[12]［德］于尔根·哈贝马斯.作为过去的未来——与著名哲学家哈贝马斯对话［M］.章国锋，译.杭州：浙江人民出版社，2001：98.
[13]高鸿钧.走向交往理性的政治哲学和法学理论——哈贝马斯的民主法治思想及对中国的借鉴意义［J］.政法论坛，2008（5）.
[14]“diskurses”（德文）或“discourse”（英文）中译文为“话语”或“商谈”，在哈贝马斯的语境中，“商谈”更符合原意。
[15]［德］于尔根·哈贝马斯.作为过去的未来——与著名哲学家哈贝马斯对话［M］.章国锋，译.杭州：浙江人民出版社，2001：103-104.
[16]［德］于尔根·哈贝马斯.作为过去的未来——与著名哲学家哈贝马斯对话［M］.章国锋，译.杭州：浙江人民出版社，2001：119-120.
[17]包亚明.现代性的地平线——哈贝马斯访谈录［M］.李东安，段怀清，译.上海：上海人民出版社，1997：137.
[18]高鸿钧.走向交往理性的政治哲学和法学理论——哈贝马斯的民主法治思想及对中国的借鉴意义［J］.政法论坛，2008（5）.
[19]赵银翠.行政过程中的民事纠纷解决机制［D］.北京：中国人民大学，2008：32.
[20]《行政复议法实施条例》第五十条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解：（一）公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权做出的具体行政行为不服申请行政复议的；（二）当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。”
[21]5.U.S.C.A571-583.美国法典第571至583条。