从行政效能的视角出发关注行政综合执法程序的重要性
“效能”一词最早是由毛泽东及其领导集体提出来的，1941年，李鼎铭先生提出了精兵简政的观点，同年党中央采纳其观点，开始实行精兵简政，要求相关组织机构提高效能。[2]19世纪70年代，西方国家在管理学中首次使用“效能”一词，开始兴起了新公共管理运动，形成了声势浩大的全球性公共行政改革浪潮。目前，世界各国间的联系加强，全球化已经成为一种趋势，同时，知识经济以及信息化都是这个时代的主要潮流。西方各国为使自己顺应这种趋势，促进本国知识化、经济化和信息化的发展，政府就国家自身发展的实际情况进行了一系列改革，而对于公共管理方面来说，应当对传统的行政管理手段进行改革和创新。借鉴私营部门的管理模式、经济学的管理理念和以市场化为导向的管理思想，以期使政府在实质上成为高效率、高效能、低成本的政府。英国运用低效率和浪费效率推行改革措施，其也是最先采取改革措施的国家。然后政府开始引进公共服务和企业管理方面的相关理念与机制，英国政府也因此在行政改革方面收到了一定的效果。
美国秉持“少花钱，多办事”的政府执政理念，形成了以“绩效为中心”的政府机构。随后在欧洲和亚洲相继掀起了改革的浪潮，各国政府的管理越来越重视公众满意度，管理模式逐渐从以效率为标准向以效能为标准转变。我国作为发展中国家和正在崛起的大国，在建设小康社会、和谐社会、实现政府管理体制改革的过程中，一直非常重视效能问题。“提高效能”多次出现在我党报告中，成为我国政府部门建设所追求的目标。[3]
“新公共管理运动”是行政管理学中的理论。笔者旨在通过此文联结行政管理和行政法学的精髓，行政管理的效率高度依赖于行政程序，行政行为程序的存在不仅能够促进行政程序法治化和行为法制化的发展，而且能够保证实现行政管理目标。在以往对此方面的管理中，政府往往只看重过程，而不追求结果，导致管理的结果存在很大不足。行政综合执法进行到现在的阶段，执法程序不完善带来两方面的问题：一方面是执法权的滥用与不公正，损害当事人的权利和执法公平；另一方面是行政执法中较为普遍存在的执法不作为与慢作为、执法资源配置不合理、行政事务处理信息化程度不高等程序性问题，执法效能不足，法律得不到有效实施，法秩序得不到建立，行政机关不能提供有效的公共管理，会最终导致行政管理的效力不足，不能够有效地进行国家立法，最后的受害者还是大众人民。所以，效能问题是行政综合执法程序实践中不可忽略的问题。[4]
因此，程序制度的完善成为行政机关效能建设的一个非常重要的方面。“公共选择理论”提出，决策是由规则决定的，其中一个重要的规则就是程序，程序不仅决定了政府政策的结果，在一定程度上还决定了政策的执行。[5]在进行行政程序化建设的初期，要完善有关法律，防止法律的滥用。这一观点在《行政处罚法》中也有说明，但有关该问题的法律却始终没有得到重视。为解决这一问题，政府需要就如何更好地提高执法效能给予充分的关注。行政综合执法体系改革，它不仅致力于解决中国政府体制中横向关系的矛盾，而且在结果纵向效率低下问题中也发挥着重要作用。在行政效能的视角下提出行政综合执法程序的完善，在现阶段有助于在一定程度上填补我国行政综合执法研究理论与实践的空白。