我国公众参与环评的制度优化
通过上述分析，可以看出虽然我国的《环评法》特别规定了公众参与机制，但相关规定还亟须完善，应当吸收借鉴发达国家特别是美国环评制度的先进经验，为我国所用。具体而言，健全我国环境影响评价中的公众参与机制应重点关注以下四个方面。
（1）加快修订公众参与环境影响评价的相关法律法规。现行立法对公众参与环评的规定较为零散，缺少系统的整合。除了《环评法》以及《环境影响评价公众参与暂行办法》外，目前有关公众参与环境评价程序的法律规定主要散见于一些环境保护单行法中，且这些规定在条文表述上大体相同，难以用于指导实践操作。此外，《环评法》有关公众参与的规定过于笼统，这些原则性的规定不仅不利于贯彻落实公众参与原则，也为许多主管部门规避公众监督提供可乘之机。如前所述，虽然我国为了进一步提升公众参与环境影响评价工作的科学化水平相继出台了一系列法律法规，这些法律文件针对《环评法》实施以来环评实践中暴露出的公众参与方面的问题进行了更为具体的规定，但应当注意的是，相关配套立法的层级较低，加之缺乏上位法的指引，在一定程度上影响了规则的贯彻实施。而《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然将公众参与这项权利予以法定化，但对于该权利的救济机制缺少详细规定，削弱了立法对公众参与权的保护力度。建议在今后《环评法》的修改中对公众参与的相关要求予以进一步明确，同时对其配套立法在侵权救济等方面做出更为细致的规定，为公众有效介入环评活动提供有力的法律支撑。
（2）加强环境信息公开的充分性和及时性。由于环境问题的复杂性和多样性，环境影响评价是一项专业性和技术性较强的工作。环境信息公开是否充分和及时在很大程度上影响甚至决定了公众参与环评的效果。缺少信息公开的保障，公众将无法充分行使环境权并参与环评程序。完善我国环评制度中有关环境信息公开的规定可以从两个方面着手，一方面可以适当借鉴他国的成功立法经验，通过扩大须公开的环境信息范围，将与环评对象相关的环境质量信息以及政府与企业的环境行为充分公开，为公众行使环保监督权提供信息支持；另一方面，进一步明确环境影响评价程序中环境信息公开的时间要求。具体规定在各个阶段政府进行环境信息公开的时间节点，这既可以敦促政府积极作为、履行环境信息公开职责，又能够推动建设单位及时公开相关的环境资料，从而提高环境信息公开的时效性，为公众参与权的实现提供保障。
（3）逐步扩大公众参与的主体范围和对象范围。一方面，应在现有基础上增加公众参与的主体类型，将非政府组织即民间环保组织吸纳到公众参与的人群范围之中，使更多类型的主体加入公众参与的队伍中。确定合理的公众参与主体范围，不仅反映出一个国家对公民环境权的重视，也能够多方面获取不同层次群体对环境的需求，使得环境影响评价的结果更容易得到公众的认可。[18]在很多国家的环境影响评价制度发展过程中，中介机构、民间环保协会等各类社会组织是促进环评制度良性发展的中坚力量，已然成为公众参与的重要组织形式之一。现阶段，我国各项环境保护工作的推进主要依靠政府主导，公众在多数情况下属于“被动”参与，这种“自上而下”的环境治理模式难以激发公民参与环保的内在动力。而我国的民间环境保护组织在数量、规模与影响力方面较之很多环境管理处于先进水平的国家尚存在很大的发展空间。[19]在环评实践中，多数情况下，非政府组织既不能作为有关单位和专家参与环评，也因和拟建项目和规划没有直接利害关系而被排除在“公众”范围之外，很难充分参与环评进程。建议在今后相关立法的修订中，明确赋予非政府组织的公众主体以地位及相应的权利，引导和监督此类组织依法开展环保活动，从而逐步带动形成政府引导下的民众“自下而上”自发参与的环境保护模式。另一方面，应逐渐拓展公众参与对象的范围，特别是将政策、立法作为环评对象，即将战略环评的触角进一步延伸至政策和法律的制定领域，分析各类政策、立法可能对生态环境造成的正面及负面影响，为政策制定者和立法者的科学决策提供环境保护方面的信息资料，使环境保护成为政府宏观决策过程中需要考虑的核心因素。[20]允许公众介入可能对环境产生重大影响的政策的制定过程中，使公众参与的对象提升到政策层面，对于公众维护环境权益、行使环境监督权具有重要意义。
（4）健全保障公众参与的责任追究机制。保障公众参与的责任追究机制主要包括两项内容，一项是有关公众参与的法律责任的规定。如果一项建设项目或规划因其环境评价没有依法经过公众参与程序，最终在实施之后对生态环境造成严重损害，那么对于相关公众的健康权、享有良好环境的权利等环境权益势必会产生负面影响。一项缺少救济机制的权利并非真正意义上的权利。现有环评立法对于规划编制部门或建设单位不考虑或者没有充分考虑公众意见时应当如何追责缺少规定。当前，我国正在逐步建立环境公益诉讼制度，对于缺少公众参与的建设项目及规划环评应赋予公民诉权，以完备的环境公益诉讼制度为公众参与环境评价保驾护航。公众参与的责任追究机制的另一项内容是对公众参与意见的跟踪反馈制度。虽然《环境影响评价公众参与暂行办法》的第17条、第34条规定了建设单位和规划编制机关在编制环评文件时应当附带对公众意见采纳或者不采纳的说明，但是对于此种“说明”是否需要向公众予以反馈、说明的方式及说明的标准均缺少规定。这种模糊性的规定容易造成公众对自己的意见是否具备合理性和可操作性存在盲区，对于被采纳的意见的实施进度和实施效果也无从知晓，这必然会对公众参与的主动性造成不良影响。建议在今后《环评法》及配套立法的修改中，增加有关组织公众参与的义务主体不作为时应当承担的法律责任的规定，如对环境影响评价机构在公众参与意见收集整理方面存在弄虚作假等行为的，应依法承担罚款、降低资质等级或免除环评资质等责任；环评审批部门作为行政主体，应当承担责令改正的行政责任，直接责任人员承担行政处分责任。完善公众参与环评的法律责任机制，有助于提高对政府主管部门及建设单位履行法定义务的监管力度。
综上所述，有效的公众参与机制能够为环境影响评价中的政府、建设单位和公众等多元主体之间提供高效的信息沟通和交流平台，是提升环境影响评价科学性的有效途径。公众参与机制的高效运转涉及多方主体的协同配合，这一机制的逐步健全更是一项系统工程。我国公众参与环评的法律体系正在逐步建立起来，体现了我国将公众参与原则转化为实践机制的决心与信心。通过对各国先进立法经验的借鉴，相信在不久的将来，我国的公众参与环评制度将更加完善。
【注释】
[1]刘秋妹，女，天津人，天津商业大学法学院讲师，博士，研究方向为环境与资源法、国际经济法。本论文为天津市高等学校人文社会科学研究项目的研究成果，项目批准号：20132704，项目名称：《城市道路交通节能减排法律机制研究——以天津滨海新区为例》，主持人：刘秋妹。
[2]周冯琦，程进.公众参与环境保护的绩效评价［J］.上海经济研究，2016（11）：5.
[3]金瑞林.环境保护法学［M］.北京：北京大学出版社，1999：124-126.
[4]李冬平，陈菲.政府环境责任缺失与对策——基于环境群体性事件的视角［J］.党政干部学刊，2013（9）：49-52.
[5]陆书玉.环境影响评价［M］.北京：高等教育出版社，2001：20-21.
[6]胡乙，赵惊涛.“互联网+”视域下环境保护公众参与平台建构问题研究［J］.法学杂志，2017（4）：127-128.
[7]高洁.环境评价中的公众参与原则研究［J］.山东水利职业学院学刊，2008（2）：11.(https://www.daowen.com)
[8]陈泉生，张梓太.宪法与行政法的生态化［M］.北京：法律出版社，2001：117.
[9]汪劲.环境影响评价程序之公众参与问题研究——兼论我国《环境影响评价法》相关规定的施行［J］.法学评论，2004（3）：109.
[10]CEQ条例1506.6（a）。
[11]刘秋妹，朱坦.欧盟环境影响评价法律体系初探——简论我国环境影响评价法律体系的完善［J］.未来与发展，2010（3）：83-87.
[12]付璐.论战略环境影响评价制度的若干主要内容［J］.中国环境管理，2003（5）：11.
[13]《中华人民共和国环境影响评价法》第11条、第14条、第21条，http：//www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/zcfg/fl/201609/t20160927_364752.shtml。
[14]The National Environmental Policy Act of 1969，as amended：https：//energy.gov/nepa/downloads/national-environmental-policy-act-1969.
[15]陈勇，彭光明.美国环境影响评价中听证制度的实效性研究［J］.科技风，2008（3）：67.
[16]王雪梅.中欧环评公众参与机制的比较与立法启示［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2014：41.
[17]冯敬尧.公众参与机制研究——以环境法律调控为视角［M］//环境法系列专题研究.北京：科学出版社，2005：6.
[18]李菲，崔尧.多方协同治理视角下公众参与环境影响评价研究［J］.广西社会科学，2016（8）：128.
[19]牛睿.循环经济中的公众参与及制度完善［J］.人民论坛，2012（2）：41.
[20]李爱年，胡春冬.中美战略环境影响评价制度的比较研究［J］.时代法学，2004（1）：110-112.