我国“民事政策”概念的界定
1.“民事政策”的主体
对于“民事政策”的主体，应当分为制定主体和发布主体两部分去考虑。就制定主体而言，必须具有制定政策所需的专业能力，这是为了保证政策内容的合法性和合理性；就发布主体而言，其名称必须明晰准确，这是为了给缺乏专业知识的社会群体提供一个判断该内容是否属于“民事政策”的清晰标志。因此，对“民事政策”的制定主体和发布主体都应进行立法规定，并且在法律条文中不能仅以法定机关或有权组织进行表述而应明确其具体名称，以防止任何机关或组织随意制定发布民事政策的可能性，解决“民事政策”泛滥和制定水准参差不齐的问题。
本文认为制定主体应包括执政党和最高国家行政机关。至于其他社会团体组织，应当被坚决排除在外，这是出于对制定“民事政策”所需的专业能力和“民事政策”的社会影响力这两方面的考量。
确定最高国家行政机关作为制定主体有两个原因：首先，“民事政策”不宜由低级别国家机关制定。“民事政策从本质上讲是一种行政措施，具有公法属性，是国家对民事生活的一种调控，是对私主体私人利益的干涉”，[32]因此，制定“民事政策”要慎而又慎，一定要从保障社会大多数成员利益的角度出发。级别过低的国家机关所涉及的日常工作范围不足以从整个社会的视角去判断制定“民事政策”是否具有必要性，如果赋予其制定“民事政策”的权力，很容易造成“民事政策”的泛滥和冲突，也不利于发挥其对于民事法律的补充作用。其次，选择最高行政机关而非最高立法机关或最高司法机关，是因为最高立法机关的职责是制定、修改和废除法律，由其制定或公布“民事政策”很容易使民众对“民事政策”的性质产生误判；而最高司法机关的职责应当是对已有法律法规的具体应用做出规定，而不是去制定和颁布法律或政策。
对于执政党能否成为“民事政策”的制定主体，一直都存有较大的争议。本文认为在我国的政治体制下，执政党即中国共产党应该被纳入“民事政策”制定主体的范围内。如果“法律必须同业已建立或将要建立的政体的性质及原则相吻合”[33]，那么“民事政策”也不能例外。我国虽然也是多党派国家，但在《中华人民共和国宪法》序言[34]中明确规定了符合我们国情的政党制度，而《中华人民共和国宪法修正案（1988）》第4条[35]明确规定了该种政党制度将长期存在和发展。这就明确了中国共产党作为唯一执政党的领导地位，使我们不会出现由于政党执政地位更迭而发生的执政理念的冲突，给党所制定的政策在党外推行提供了可能性。同时应看到自中华人民共和国成立以来，党的政策对于民事生活所起到的作用和价值是不言而喻的。然而，党的政策当中还包含党内政策，因此有必要明确区分党的哪些政策可以作为对全社会推行的“民事政策”。
对于发布主体，出于对其设定目的的考虑，笔者认为应选择最高国家行政机构或其中某一部门作为发布主体较为合适。
2.“民事政策”的客体
“民事政策”的客体应当包括“民事政策”的作用对象和作用方式两部分内容。
“民事政策”的作用对象应限定在民事领域内是不言而喻的，但具体来讲应将何种程度或具有何种性质的民事活动纳入“民事政策”的调整范围是值得探讨的。其一，缺乏民事法律和行政法规调整的民事活动。根据《民法通则》第6条的规定以及借鉴《民法总则》第10条的内容，对某一民事活动适用“民事政策”前应先确定没有相应民事法律的规定。其二，民事活动在全社会范围内应具有普遍性，而不是针对某一类特殊社会群体，例如实名制政策。或者虽然在全社会内不具有绝对普遍性，但对于某一类数量极其庞大的社会群体具有不可替代性，例如农村土地政策。其三，属于新兴民事活动，没有民事法律的规定或规定过于模糊，短时间内也缺乏立法的可行性。“针对某些新情况、新问题上没有积累丰富的经验，没有找到行之有效的措施，不可能制定法律。”[36]其四，仅需在一段时期内通过国家干预的方式进行调节的民事活动，例如车辆限行政策。一旦限制此种民事活动进行的因素消失，那么也就不再需要通过国家干预的方式进行调节。
“民事政策”的作用方式是其受到诘难的重点内容。对于“民事政策”持否定态度的学者一般都会选择将政策的作用方式与“民事政策”直接等同。“政策可以主要或完全由原则性的规定组成，可以只规定行动的方向而不规定行为的具体规则。”[37]“民事政策”是从政策演化而来，但在作用方式上与政策却不尽相同。“民事政策”是针对民事领域内已经出现的具体民事活动所制定的一种行为规则，如果单纯选择一种原则性的规定方式或仅规定行动方向而不规定具体规则，那么对于民事活动则很难起到行之有效的引导和规范作用，也就丧失了其存在的价值。因此，“民事政策”应该采取一种直接规定民事活动主体应当为或不为某种行为的方式，或者是在规定民事活动原则的同时给出具体的行为规则。此种规定方式也有利于在裁判或处罚时清晰地辨明是否应当适用该“民事政策”的规定。(https://www.daowen.com)
3.“民事政策”的产生程序
立法应当依照法定的权限和程序[38]，既然“民事政策”会对民事活动起到引导和规范作用，那么对于它的产生程序也应该适用同样的要求，即便是在紧急情况下也应该适用事先规定的简易程序或特别程序之规定。同时，确定“民事政策”的制定程序，也能够有效地避免制定水平参差不齐甚至同法律出现相违背的情况。但“民事政策”毕竟不同于民事法律，其产生程序应当具有自身的特点，而不是机械地套用民事法律的产生程序。因此，结合《中华人民共和国国务院组织法》和《国务院工作规则》的相关规定，本文认为“民事政策”的制定应当遵守以下四项程序：
首先是“民事政策”的立项。国务院有关部门均有权针对自己管辖范围内的事务向国务院提出制定“民事政策”的请求，但考虑到应尊重民众私权自治的权利，因此“民事政策”不宜随意制定。另一方面，民事活动种类繁多，内容丰富，“民事政策”的制定方向也需要突出重点、统筹兼顾。因此，国务院有关部门依据本身职权或业务范围内的事项，认为有制定“民事政策”需要的，应在规定时间内向国务院报送立项申请。立项申请应采用书面形式，并对拟制定“民事政策”所解决的主要问题、解决依据和民事政策内容做出简要说明。国务院根据总体工作要求，对各部门的立项申请进行研究，拟定国务院年度制定“民事政策”计划。
其次是“民事政策”的起草。“民事政策”立项后，应由国务院的一个部门负责或几个部门协同负责，逐步开展对该“民事政策”的起草工作。在草拟过程中，应当兼顾“民事政策”的合法性和可行性，致力于保证“民事政策”的精简、统一和高效。同时，还要认真听取包括学者、民众和基层政府机关在内的各方意见，以保证“民事政策”的科学合理。在起草过程中应充分尊重不同意见，致力于达成一致，对于无法达成一致的意见应在草案中注明，交由国务院审议。
再次是“民事政策”的审查。对“民事政策”的审查主要针对三个方面：其一，在起草过程中所涉及的部门和人员是否严格遵守法律法规，是否严格遵守制定程序；其二，负责起草的部门是否正确处理各方意见；其三，“民事政策”草案中所涉及的相关内容是否符合法律法规的规定。对于无论在程序上还是内容上有违上述要求的草案，应当退回起草部门进行修改或重新制定。
最后是“民事政策”的决定与公布。经过审查符合要求的“民事政策”草案，应交由国务院常务会议审议决定。审议通过后，由国务院或有发布权限的部、委进行发布。
对于党的政策，笔者认为可以采取两种处理方式：对于包含有具体规范的党的政策，可以由国务院或相关部门转发；对于原则性较高、缺乏具体规范的党的政策，可以交由国务院相关部门根据党的政策拟定具体规范后再行发布。这样做既可以保证“民事政策”发布主体的统一，又能避免由于党的政策过于原则化所带来的执行困难的问题。
4.“民事政策”的表现形式
“民事政策”也同样需要固定的表现形式。“民事政策”具有阶段性的特点，会根据实际情况随时产生废止或变更的可能，但其在一定的时间范围和地域范围内也应保持稳定，而不是没有固定的表现形式随意变化。“从外延上看，公共政策范围很广，其载体一是公权力制定的一切战略、规划、计划、条例、规章、政令、声明、指示、管理办法、实施细则等，也包括法律法规在内；二是政府机关或执政党的一般性文件，如通知、决定、宣言、声明等，即通过行政系统或党务系统下发的文件。”[39]“民事政策”不能等同于公共政策，但其表现形式面临着与公共政策相同的问题，即范围广泛、形式多样。因此，“民事政策”应该如《行政法规制定程序条例》第4条的规定[40]一样明确规定自己的名称和表现形式。因此笔者认为，“民事政策”的表现形式应限定为书面形式，并且应当规定统一的格式要求。对于“民事政策”的名称，则应保证其统一、直接、明确，可以采用如政策、政令和管理办法等。
通过对主体、客体、产生程序和表现形式的讨论，笔者认为，“民事政策”应是执政党和最高行政机构在不违背宪法和法律的前提下，针对缺乏民事法律调整的民事活动，依法定程序所制定的具有引导和规范作用的具体规则，是发布后对全体社会成员具有一定约束力的政令。