司法上确立一致的审判模式
政府信息公开中内部管理信息与过程性信息的界定问题研究
侯梅芳[1]
［摘要］：实务中经常会出现这样的现象：法院和行政机关未对申请人所申请公开的信息的属性做出清晰明了的说明——对该信息是属于内部管理信息还是过程性信息采取模糊不清的态度。这种做法既不利于人们接受行政、司法处理结果，也不利于信息公开制度的有效实施。内部管理信息与过程性信息在认定标准、制作目的、不予公开的原因及对外效力等方面是存在差异的。对于内部管理信息与过程性信息，我们应当借鉴国外的先进经验，从立法上进一步明确相关规定，司法上确立统一的审判模式，从而解决实务中对二者认定不清的问题。
［关键词］：政府信息公开；内部管理信息；过程性信息
引言
2010年由国务院办公厅颁布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（以下简称《意见》）第2条规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所指应公开的政府信息。”《意见》首次出现内部管理信息和过程性信息的概念，然而其对两者概念及区别并未做出进一步解释，行政机关和法院在实务中也常常曲解、混淆两者的概念，并以内部管理信息和过程性信息为由不予公开，严重影响了公民的知情权。
一、实务中界定内部管理信息与过程性信息存在的问题
根据《意见》的表述，内部管理信息与过程性信息是两种不同的政府信息，是相互区分的。内部管理信息是指行政机关在处理日常事务中产生的政府信息，而过程性信息是指还处在商议、研讨或审查中的政府信息。但在实务中，内部管理信息和过程性信息经常被行政机关和法院混同，出现对同一类政府信息产生不同认定结果的现象。为进一步说明实务中存在的问题，本文以表格形式列出5则行政机关未区分的案例（见表1）和5则法院混同的案例（见表2）。
表1 5则行政机关未区分的案例
续表
表2 5则法院混同的案件
从上述表1和表2中的案例来看，实务中存在的内部管理信息与过程性信息混同的情形主要包括：①行政机关一般直接引用条文，放弃对二者进行区分；②法院直接认可行政机关，不对二者进行区分，如表2中的案例1和案例5；③原审法院和二审法院对同一种政府信息做出不相同的认定，如表2的案例2和案例4；④原审法院没有区分二者，只是笼统地引用条文，二审法院却认为属于其中之一，如表2的案例3。
二、区分内部管理信息与过程性信息的必要性
实务中将内部管理信息和过程性信息进行混同的现象，势必会损害司法的公信力和政府权威，不利于阳光政府的打造，也会影响公民知情权的保障，因此，我们有必要对两者进行明确区分。其必要性将展开如下论述。
（一）区分二者是判定各自标准的必然要求
实务中之所以出现未区别对待内部管理信息与过程性信息的问题，是因为从实质上来说，该问题是关于内部管理信息或过程性信息判定基准的内容之一。其没有在二者各自认定标准的内容中占据主导地位，但解决该问题——厘清内部管理信息与过程性信息之间的差异对于确定二者各自的标准十分必要。
《意见》对于两者的表述为：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息”，一般不归于《条例》所指的政府信息公开的范围。由此表述可知，《意见》并没有把这两类信息分别规定在不同的条文中，而是相反，因此便出现了表1中的5则案例和表2中的案例1、案例5没有对二者进行界分而直接引用条文的情形。
我国立法上的此种缺陷以及实务中出现的此种做法，对于行政机关和法院理解内部管理信息和过程性信息的概念、标准等无疑是做了一道“加法”题——增加了行政机关和法院对二者进行界分的难度。由此可见，解决二者的混同问题是精确判定二者各自标准、完善二者各自制度的必然要求。
（二）区分二者是提高政府公信力和法院权威的有效途径
《意见》没有明确解释内部管理信息与过程性信息，所以行政机关和法院经常会根据各自的理解来认定公民申请公开的政府信息，从而导致对于同一政府信息，不同机关认定的结论各不相同。如在表2案例2中，原审法院认为申请人申请的政府信息属于过程性信息，其理由是：该信息内容具有不确定性，“应认定为处于讨论、研究和处理过程中的政府信息，即使其得到批复，也不能因此改变其原过程性信息的性质”；[2]二审法院则将该信息界定为内部管理信息，其理由是“该信息是被上诉人根据国家和相关政策对其工作人员实施内部管理工作而产生的信息”。[3]
行政机关和法院这种无法准确区分过程性信息与内部管理信息而“各自为政”的现象，极易导致公民对行政机关和法院的专业性产生怀疑，对其做出的解释也就不会信服。只有清晰界定过程性信息与内部管理信息，并给予公民清晰的解答，才能让他们认可行政机关或法院做出的决定，政府的公信力和法院的权威性也才能因此得到有效保障。
（三）区分二者是确保公民知情权的重要途径
目前，行政机关在实务中直接引用《意见》第2条的做法，模糊了内部管理信息与过程性信息的界限。在立法逻辑不清晰的情况下，行政机关的这种做法使内部管理信息及过程性信息不予公开的范围又增加了很多本该公开的政府信息，这就大大损害了公民的知情权。
《意见》中并没有关于内部管理信息和过程性信息的概念及区别的解释，因此极易导致行政机关和法院频繁基于被申请公开的政府信息是内部管理信息或过程性信息的缘由不予公开。然而，实务中模糊内部管理信息和过程性信息的行为无疑又为行政机关“暗箱”运行行政权提供了一种捷径，从而更易导致这些本应予以公开的信息不能得到有效公开，使政府信息公开的范围更加狭窄，公民的知情权益也因此被损害。
因此，只有清晰地划分内部管理信息与过程性信息，即“倒逼”行政部门透彻解释被申请公开的政府信息的属性——该信息到底是归于内部管理信息的范围还是归于过程性信息的范围，才能在一定程度上避免行政机关直接套用法条，随意将人民群众申请公开的政府信息认定为内部管理信息、过程性信息而不予公开的行政行为，从而限制行政机关的自由裁量权，使工作的透明度得到提高，公民的知情权得到保障。
三、内部管理信息与过程性信息的联系与区别
从前文论述可知，厘清内部管理信息与过程性信息的界限，不论是对二者自身的判定标准来说，还是对政府信息公开工作的开展及政府公信力、司法权威的影响来说都是十分必要的。因此，笔者拟对二者之间的联系与区别进行探讨。
（一）内部管理自息与过程性信息的联系
内部管理信息与过程性信息并非两条不相交的平行线，而是存有交叉之处。例如，一份关于内部管理制度的报告，其在请示过程中，仍处于研究、讨论、等待批复的阶段，可以认定为过程性信息，同时这份报告的适用主体只限于内部工作人员，可见其也属于内部管理信息。由此可知，在某种情况下，同一种政府信息有可能既是内部管理信息，又是过程性信息。
（二）内部管理自息与过程性信息的区别
内部管理信息与过程性信息存有交集，但两者并不属于同一类政府信息，相反，两者存在明显的差别。
1.认定标准不同
到目前为止，我国实务界对内部管理信息和过程性信息的认定标准仍未达成统一，但通过对二者主要认定标准的分析可知，二者之间还是存在很大差异的。通过对相关案例的分析，行政机关或人民法院对内部管理信息的认定标准主要有5种：①在日常工作中制作或获取的；②不对外直接发生效力，或其效力限于行政机关内部；③在行使内部管理职权过程中制作或获取的，或非履行对外行政管理职责过程中制作或获取的；④属于内部机构制作或获取的；⑤有关行政内部工作。[4]
通过《意见》对过程性信息的规定可知，其认定标准为“非正式、不准确、不完整因而不具有使用价值”。[5]通过对二者认定标准的分析，我们发现，与内部管理信息相对应的是外部管理信息，内部管理信息所强调的是行政行为的日常性和内部性；而与过程性信息相对应的一般是终局性信息，其所侧重的是行政行为的阶段性和完整性。由此可见，二者的认定标准是不同的，这也是区分二者的关键。
2.制作或获取目的不同
一般来说，行政机关制作或获取内部管理信息有两个目的：一是为自身管理提供便利；二是能够更有效地辅助其履行对外管理职责，而非施效于外部。“从行为性质上来看，属于内部行政行为的范畴。”[6]而制作或获取过程性信息的目的“是为最后的行政行为或者行政决定服务”。[7]简言之，在制作或获取的目的方面，二者存在的差异是：过程性信息是对外部行政行为产生直接作用力，而内部管理信息是对内部行为产生直接作用力。
3.豁免公开的目的不同
一般来说，内部管理信息豁免公开的目的有三点：第一，避免行政机关由于公开此类信息而浪费过多的人力、物力和时间。第二，防止行政机关的正常活动因为公开此类信息而不能正常运转。第三，防止加重行政机关的负担。
为了确保参与信息讨论的成员充分表达自己的见解而不必担心因自己表达的不同意见被公众知晓后影响其自身权益；同时，也为了公众能够对行政过程有正确的理解，社会秩序不受到干扰，公共利益不受到损害，我们要豁免公开相应的过程性信息。这就是过程性信息豁免公开的目的所在。
综上可知，二者豁免公开的目的并不相同。在实务中，未能透彻理解两类信息豁免公开的目的是行政机关和法院极易对二者产生混同的根本原因。(https://www.daowen.com)
4.对外效力不同
就制作或获取内部管理信息的行政机关而言，其行使的是内部管理职权，产生的是内部管理事项。由此，行政机关内部及其工作人员就成为内部管理信息效力直接作用的对象，并且其作用力始终不会涉及外部。过程性信息的一个显著特征是时间上的阶段性，因此，在完成行政行为或做出行政决定之后，就有可能会对外部产生直接效力。所以二者在对外效力上也是不相同的。
因此，对于内部管理信息与过程性信息的界分研究，我们除了要关注二者在内容上的交叉覆盖之处以外，也要着眼于二者的区别，这样我们的研究才更具价值。在实务界，行政机关和法院也应该做到这一点，即不仅要对既属于内部管理信息又属于过程性信息的政府信息予以释明，还要清晰明了地界分内部管理信息和过程性信息，这样才能让行政答复和法院判决更具有说服力。
四、域外区分内部管理信息与过程性信息的经验
域外政府信息公开制度建设较早的大多数国家的法律规定中都包含了内部管理信息与过程性信息的内容，相关内容不尽相同，但其中有值得我们学习之处。
（一）美国的相关规定
美国的政府信息制度建立较早，相关方面的法律制度很健全，关于内部管理信息与过程性信息的规定比较完善，主要存在于美国的《信息自由法》中。
美国《信息自由法》第（b）（2）条款规定，该法规定可以不适用下列文件：“仅仅涉及行政机关内部人员规则和习惯的文件。”[8]这些文件在美国简称为内部管理文件。该条款被称为第2免除公开条款。
在美国，虽然对第2免除条款仍存在争议，但目前已基本达成共识。内部管理文件的免除公开分为“低2”免除公开和“高2”免除公开：“低2”免除公开主要免除公开琐碎而无公共利益的内部人员规则；“高2”免除公开主要免除公开能够引起申请人规避法律、规则的内部文件。[9]此外，在司法实践中，美国也形成了内部管理文件的认定标准：第一，文件主要用于内部目的；第二，文件没有实际的公共利益；第三，文件公开可能引起规避管理的风险。[10]
美国《信息自由法》第（b）（5）条款规定，该法规定可以不适用下列文件：“在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定不得向非行政机关一方当事人提供的行政机关内部或行政机关之间的备忘录和信件。”[11]这些文件在美国简称为内部决策文件。该条款被称为第5免除公开条款。其形成的阶段为决策之前、决策的准备过程中。这些文件所承载的部分信息，类似于我们国家所说的过程性信息。
美国《信息自由法》并未对内部决策文件的具体内容做出明确规定。然而，根据美国联邦法院的判例，有三种特权文件包含于第5免除公开条款中。本文只简单介绍三者之一——协商过程特权文件，后两种特权文件与行政机关无关，在此不再赘述。
协商过程特权文件所处的阶段是决策过程中，其目的是保护协商信息。一般情况下，一些法院和行政机关在认定协商特权文件时都会考虑相关的因素。主要包括：①文件是否是协商性质的；②文件是否是决策前的；③文件是否是行政官员坦诚的交流或表达个人意见后产生的；④文件在性质上是否是建议性的，或者是即将变成最终文件的一个草案。[12]而决策文件的公开是否在任何情形下都会成为损害政府沟通能力的原因，这是最关键的。
综上可知，美国对内部管理信息和过程性信息的界分有三点值得我们借鉴。首先，对于内部管理信息和过程性信息的相关内容，美国《信息自由法》不但未采取含混的方式予以规定，反而将两者明晰地规定在不同的法律条文中。其次，在实务中，美国的行政机关和法院对内部管理信息和过程性信息的认定标准和认定因素基本达成统一。最后，关于内部管理信息和过程性信息豁免公开的目的，能很容易让人通过第2免除条款和第5免除条款分析得出。由此，这两种信息的内涵、外延、标准及豁免公开的目的都清晰可见，从而可以在很大程度上防止实务中出现对二者混同的现象。
（二）澳大利亚的相关规定
澳大利亚的信息公开制度发展史也是比较久远的，故其相关法律规定比较详细，相关法律制度也比较完善。
澳大利亚的《信息自由法》将豁免公开的信息规定为九大类：①涉及国家安全和国防方面的文件的豁免；②内阁和行政委员会文件；③考虑过程和内部工作文件；④与法律的执行和保护公共安全有关的信息；⑤关于经济政府财产和财政利益的信息；⑥影响个人隐私的文件；⑦保密信息；⑧法律职业特权；⑨涉及商业活动的信息。[13]
对豁免上述第③项做出规定的是《信息自由法》第36条，即“如果申请公开的事项性质上属于在行政机关考虑过程中获得或记录下来的主张、建议、讨论，或是为行政机关考虑而准备的意见、建议、咨询，并且公开该文件将有违公共利益，则该文件属于免除公开的范围”。[14]该条还规定，此项例外不保护“事实或统计材料”，以及行政机关考虑过程中取得的科学或技术专家的报告。[15]
综上可知，澳大利亚《信息自由法》遵循着“以公开为原则、不公开为例外”的模式，将豁免公开的事项通过一一列举的方式公之于众。其并没有对与内部管理信息相对应的事项做出规定，但其采用具体列举的方式让公民对豁免公开事项一目了然的做法值得我国学习与借鉴。
五、界分内部管理信息与过程性信息的建议
从以上论述中可知，无论在立法还是在实务中，明确确定内部管理信息和过程性信息的内涵、外延和认定标准等是解决实务中行政机关和法院对二者进行混同这一乱象的关键措施。但从我国的实际情况来看，不仅在立法上缺乏关于内部管理信息和过程性信息内涵、外延和判定标准等的明确规定，而且由于此方面的缺陷，行政机关或法院在进行政府信息公开审查时缺乏普适性的标准，导致在实务中出现“各自为政”的混乱现象。因此，我们有必要从立法和司法两方面着手，采取相关措施来弥补这一欠缺之处。
（一）立法上应增加法律规范的指引
《意见》是行政机关和法院判定被申请公开政府信息的属性时参照最多的法律文件。但根据相关法律的规定，国务院是解释行政法规条文的有权主体，而国务院办公厅是制定《意见》的主体，故其对内部管理信息和过程性信息做出的解释，不能被视为是对《条例》的解释，因此其无法作为司法审查的依据。这就导致实务中出现无法可依的现象。
笔者认为，在立法上，应对现有的法规进行补充。现行法规最大的缺陷是没有明确规定内部管理信息与过程性信息的定义和范围，从而出现了认识领域的理解偏差，直接导致行政机关或法院的无所适从。我们可以从以下两个方面来改善立法上存在的问题。第一，对于立法的内容方面，可以对内部管理信息与过程性信息的概念分别进行规定，明确各自适用的条件范围。此外，也可以采取列举的方式明确哪些信息属于不公开的内部管理信息或者过程性信息，通过类型化区分和列举方式让法院对未在列举之列的相关信息进行类推适用，从而可以从源头上避免行政机关或法院混同适用的情况。第二，对于法律条文规定的形式方面，可以借鉴国外将内部管理信息与过程信息分别列开的形式，以使内部管理信息和过程性信息更加清晰、明确。
（二）司法上确立一致的审判模式
现行指导案例制度的存在对于我国来说具有重要价值。首先，该制度的存在有利于司法机关形成统一的审判标准。其次，它的存在有利于实现同案同判。我国属于成文法国家，所以指导性案例并不是我国法律体系的渊源，并且对其后案件的审理只具有一定的事实约束力。但毋庸置疑的是，指导性案例的判法是对正确适用法律的有益补充。在相关法律条文缺乏详细规定的情况下，指导性案例的存在可以在一定程度上有效减少由于办案法官学识、能力等方面的不同而出现的随意裁判的现象。
最高人民法院除了以现行指导性案例作为基础，还应进一步完善对分类案例的指示工作，有针对性地加强有关政府信息公开的指导案例的颁布，明确内部管理信息与过程性信息的审判标准。与不够具体但并不多变的法律条文相比，案例的适应程度更高。一方面，案例可以让笼统的法条不再笼统，从而更好地诠释法条，有利于以恰当的方式适用法律。另一方面，由具体案例升华而来的审判准则可以进一步明晰审判的标尺。尚未判决的案件以指导性案件为“样板”，在将笼统的法条适用到具体案件的过程中，增加一种案件参考指导性案例的方式，可以为统一法律适用标准提供有力的保障，使全国法院对类似案件类似处理，从而确立统一的审判模式。
【注释】
[1]侯梅芳，天津商业大学研究生，研究方向：权力监督与公民权利保障。
[2]梁艺.政府信息公开中“内部管理信息”的判定［J］.行政法学研究，2015（1）.
[3]梁艺.政府信息公开中“内部管理信息”的判定［J］.行政法学研究，2015（1）.
[4]杨登峰.内部管理信息的认定——基于上海等五省、市系列案件的分析［J］.法商研究，2015（4）.
[5]杨登峰.论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例［J］.法学家，2013（3）.
[6]秦潇.内部管理信息的法律性质界定［J］.重庆与世界（学术版），2014（6）.
[7]武艳.行政过程性信息的不公开原则研究［D］.上海：华东政法大学，2016.
[8]杨建生.美国政府信息公开司法审查研究［M］.北京：法律出版社，2014：114.
[9]杨建生.美国政府信息公开司法审查研究［M］.北京：法律出版社，2014：133.
[10]杨建生.论美国内部管理文件的免除公开［J］.广西师范大学学报（哲学社会科学版），2016（2）.
[11]杨建生.美国政府信息公开司法审查研究［M］.北京：法律出版社，2014：189.
[12]杨建生.美国政府信息公开司法审查研究［M］.北京：法律出版社，2014：198-199.
[13]石国亮.国外政府信息公开探索与借鉴［M］.北京：中国言实出版社，2011：59.
[14]同①。
[15]同①。