公众参与环境影响评价的制度反思与重构——以中美立法比较为视角

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刘秋妹^[1]

［摘要］：公众参与是环境影响评价制度中的一项重要内容，也是环境法的公众参与原则在实践中的具体体现，对于促进环评信息的公开以及公民环境权益的保护具有巨大价值。我国《环境影响评价法》及相关立法对公众参与环评的规定，在制度层面彰显了公众参与的战略意义。本文拟将环境法中的公众参与原则作为切入点，在阐释基本概念的基础上，介绍并比较中美环评立法中的公众参与机制，深入剖析我国现行的公众参与环评制度存在的主要问题，最后提出健全我国公众参与环境影响评价制度的几点建议。

［关键词］：公众参与；环境影响评价；战略环评；环境权

当前，我国正处在大力推进生态文明建设的关键时期，如何实现生态环境保护和经济社会发展相协调，成为决策者面临的重要课题。环境问题与公民的生活质量紧密相关，公众是环境保护的一类重要主体。提高公众对环境保护工作的参与程度，是实现科学发展、可持续发展的必然要求。环境保护中的公众参与表现为公民依照法律规定以特定的形式参与各类环境保护活动，并在这一过程中对政府及企业的环境行为予以监督，同时以合理的手段和方式治理环境、防止环境污染和破坏的过程。^[2]修订后的《中华人民共和国环境保护法》明确赋予了公众参与作为环境保护法基本原则的法律定位，公众参与环保与政府的环境管理活动共同构成了环境管理的二元模式。公众参与环境保护的深度和广度是衡量一个国家环境管理水平以及生态文明建设进展的重要指标。环境影响评价一直以来都是我国的一项重要环境管理工具，而公众参与机制是推进环境影响评价制度落实的必要手段。国际上越来越多的国家逐渐认识到公众参与在环境影响评价中的地位和作用，相继在本国环评立法中明确公众参与的要求和程序。《中华人民共和国环境影响评价法》（2003年颁布施行，2016年修订，简称《环评法》）从法律的角度确立了公众参与在环评制度中的地位。但不可否认的是，我国的环评公众参与机制还存在着许多缺陷，与许多发达国家，特别是美国这类建立环评制度较早的国家相比，其制度安排尚待完善。本文通过对比中美两国的相关立法，从制度层面反思现有公众参与环评制度存在的缺陷，在此基础上提出制度优化的建议，这对于充分发挥环境影响评价制度的功能具有重要意义。