中国关于公众参与环境影响评价制度的立法

从时间上看，环境影响评价的概念自20世纪70年代末被引入我国，在几十年的发展历程中，其内涵和范围得以不断充实和拓展。1979年的《中华人民共和国环境保护法（试行）》是在当时我国环境法领域具有基础性地位的立法，该法首次对环境影响评价制度进行了明确规定。此后，某些环境污染防治领域的立法中对该制度也有所涉及，但其规定都比较宏观，缺乏可操作性。其中，《建设项目环境保护管理条例》是我国环境影响评价制度化进程中的重要法律文件，为环评制度的进一步确立奠定了基础。2003年《环评法》的出台是我国环境影响评价法制化进程中的标志性事件，该法第一次以专门立法的方式确立了环境影响评价的法律地位，标志着环评在中国已然由技术层面转向制度层面。^[11]此外，为了给公众参与环境保护提供法律支持，深入推进环境影响评价工作，国家环保总局（现称“国家环境保护部”）于2006年颁布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，旨在对公众参与涉及的具体程序性问题进行细化规定。总体上看，我国公众参与环境影响评价制度的相关立法正处于不断充实完善阶段。

1.《环评法》关于公众参与机制的规定

《环评法》涉及公众参与的条款主要包括第5条、第11条和第21条，下面从四个方面展开分析。

（1）公众参与的主体。根据《环评法》第5条，公众参与的主体类型有三种，除了普通公众以外，还包括有关单位和专家。该法将“专家”从“公众”范围分解出来单独予以规定，主要是因为专家在环境保护专业知识及实践经验方面较普通公众更加具有优势，显示了对于专业人士意见的重点关注。

（2）公众参与的形式。根据公众参与环评程序的时机不同，公众参与的形式相应地被分为两种。第一种形式是听证会、论证会或其他方式，适用的时机是规划草案或建设项目环境影响报告书被报送审批之前，这种形式适用于有关单位、专家和公众，即所有公众参与的主体；第二种形式是专家通过加入审查小组审查环评文件，适用的时机是审批专项规划做出决策之前。从时间上看，第二种形式下公众参与的范围较第一种更大，而且该形式仅限于专家这类主体，之所以有此区分主要是考虑到专家较之普通公众在专业知识和实务经验方面具有明显优势。^[12](https://www.daowen.com)

（3）公众参与的对象。公众参与的对象包括两类，即建设项目和规划。需要特别说明的是，能够作为公众参与对象的环评规划主要指专项规划。此种专项规划是指由中央及地方政府有关部门组织编制的各类规划，内容涉及工业、农业、林业、能源、交通、城市建设和自然资源等领域的开发建设，而综合利用规划不能成为公众参与的评价对象。

（4）对公众意见的处理。《环评法》第11条、第14条以及第21条规定，编制机关、主管部门及建设单位应当对包括普通公众在内的各类参与主体的意见予以充分重视并认真考量，并且须要以适当的方式做出是否采纳意见的说明，随报送审查的环评文件一同提交。^[13]

2.《环境影响评价公众参与暂行办法》的规定

如前所述，该暂行办法是《环评法》有关公众参与机制的配套规定，是专门针对公众参与问题进行的细化规范，对于提高公众参与的效果和效率，提升环评结果的社会认可度具有积极的推动作用。该办法最重要的突破在于，规定了国家鼓励公众参与环评的原则，确认了公众参与权的具体内容，如公众在参与环境影响评价活动时享有的知情权（第7条）、批评建议权（第14条）以及质询权（第30条）等。上述规定使公民参与权不再停留于抽象概念的理论层面，而是切实赋予了公众具体权能，不仅充实了公众参与权的实体内容，也进一步明晰了环境管理部门及建设单位在环境信息的发布、公众意见的征集和处理等方面肩负的职责和义务。该办法列明了其适用的建设项目类型，并在第7条到第11条对环境信息的公开方式、信息内容做了具体规定。第12条到第18条规定了向公众征求意见的形式以及公众意见的反馈等内容。第三章对公众参与的组织形式做了列举式的规定，主要包括座谈会、论证会和听证会等方式。