立法上应增加法律规范的指引

《意见》是行政机关和法院判定被申请公开政府信息的属性时参照最多的法律文件。但根据相关法律的规定，国务院是解释行政法规条文的有权主体，而国务院办公厅是制定《意见》的主体，故其对内部管理信息和过程性信息做出的解释，不能被视为是对《条例》的解释，因此其无法作为司法审查的依据。这就导致实务中出现无法可依的现象。(https://www.daowen.com)

笔者认为，在立法上，应对现有的法规进行补充。现行法规最大的缺陷是没有明确规定内部管理信息与过程性信息的定义和范围，从而出现了认识领域的理解偏差，直接导致行政机关或法院的无所适从。我们可以从以下两个方面来改善立法上存在的问题。第一，对于立法的内容方面，可以对内部管理信息与过程性信息的概念分别进行规定，明确各自适用的条件范围。此外，也可以采取列举的方式明确哪些信息属于不公开的内部管理信息或者过程性信息，通过类型化区分和列举方式让法院对未在列举之列的相关信息进行类推适用，从而可以从源头上避免行政机关或法院混同适用的情况。第二，对于法律条文规定的形式方面，可以借鉴国外将内部管理信息与过程信息分别列开的形式，以使内部管理信息和过程性信息更加清晰、明确。