中美公众参与环评制度之比较

1.公众参与环评的对象

中美环境影响评价立法中均规定了规划的环评和建设项目的环评，但我国的《环评法》并未将“综合利用规划”规定为公众可以介入的评价对象。不仅如此，对于专项规划和建设项目而言，公众要想参与评价程序也必须满足一个必要条件——环境影响的“严重性”。具体而言，允许公众参与的环评规划必须达到“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的严重程度，允许公众参与的建设项目必须达到“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书”的严重程度，公众才能依照法定程序参与评价。当然，出于对专家专业意见的充分尊重，审查小组的专家在审批专项规划草案时，有权对所有专项规划提出意见，不必考虑环评对象环境影响的“严重”程度。此外，国家的保密需要也构成免于公众参与的事由之一。美国环评制度中公众参与的对象范围较我国要广泛得多。NEPA第102条对公众参与环评的对象采取了概括式的规定方法。根据该条规定，所有对人类环境质量具有重大影响的政策提案或立法草案、建议报告以及其他重大联邦行为都可纳入公众环评范围。可见，美国公众参与环评的对象已经远远突破了建设项目及规划层面，而是渗透到了更高的立法及政策制定层面。^[14]

2.环境影响评价不同阶段的公众参与程度

通过分析CEQ条例，可以清晰地看到美国环境影响评价程序的各个环节都有公众参与的身影，其中第一和第四阶段更是将公众参与作为核心内容。在第一阶段，当主管部门认定拟议行动不会对环境产生重大影响，并基于此出具“不存在重大影响”的认定文件时，公众参与的重要性体现在公众的意见能够决定该文件最终能否审查通过；在第四阶段，即环评流程中最为关键的一个环节——“报告书的评论和定稿”，公众也全程参与了该阶段的各项操作。^[15]在第二阶段和第三阶段，行政机关应当将其环评活动事项按照法定程序予以公告，公众通过了解公告的信息行使其外部监督权，作为公众参与的另一种方式。不难发现，美国的环境影响评价程序为公众参与提供了多样化的介入途径和广阔的介入空间，使得公众有机会充分地发表意见，参与决策程序。反观我国的环境影响评价的相关立法只是详细规定了编制环境影响报告书的程序，但如果需要编写的环评文件是环境影响报告表或环境影响登记表，则缺少细化的程序性要求，这就导致在不需编制环境影响报告书的情况下，公众参与环评程序缺少法律依据。^[16]此外，我国公众参与环评的时机较为滞后。根据《环评法》的相关规定，无论评价对象是规划还是建设项目，公众参与的时机仅仅是该规划或建设项目的相关文件被报送审批机关之前这段时间，但在决定是否编制环境影响报告以及正式编制环境影响报告书这一阶段，公众无法参与其中，而这一阶段恰恰是决定公众参与效果的重要时点。(https://www.daowen.com)

3.环评程序的期限

根据我国《环评法》第22条第3款的规定，审批部门对建设项目环境影响报告书、环境影响报告表以及环境影响登记表的审批期限分别是60日、30日和15日。这一规定仅仅是建设项目环评的批准期限，并非编制环境影响文件的期限。此外，《环评法》在专项规划的批准期限方面也存在着立法上的空白。美国的CEQ条例则重点强调了两个期限：第一个期限是报告书初稿形成后在《联邦公报》上的90天公示期，在公示期内，各利益相关方均可发表评论；第二个期限是评论期满后，主管机关对评论意见予以处理，然后再次公布报告书定稿，公示期为30天，期满后将报告书提交决策者。总体而言，美国CEQ条例将总计给予公众120天参与环评的期限。有学者认为这也是中美两国不同政府管理体制的具体表现，即在美国公众参与机制是采取政府与公众合作的模式，在中国则是政府主导的环境治理模式中的一种“调和”机制，体现了政府的高度管制。^[17]

4.环评制度中的信息公开

公众介入环评程序的基本条件之一即为环境信息的公开。对拟建项目及规划设计相关信息的了解和掌握程度，在一定程度上决定了公众参与的效率和深度。《环评法》第11条、第21条虽然规定规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前应当征求公众的意见，但并没有规定在此之前需要将有关资料文件向公众周知。这一规定会导致公众在不了解建设项目和规划内容的情况下参加听证会或调查。普通公众本身在专业知识等方面就较为欠缺，在事先未掌握相关信息的情况下，他们很难提出客观、中肯的意见，此时的公众参与基本上流于形式，难以发挥该项机制应有的沟通和监督功能。美国的环境信息公开制度较之我国更为健全，规定也更为细致。在美国的环境影响评价制度中，政府被要求以公告的方式全程进行环境信息公开。政府公告涉及拟议行动的范围、初步审查结果以及环境影响报告书草案的获取等，信息量大，内容全面。美国的这种环境信息公开方式能够确保公众和环境报告书的编制机关有同等的机会获取有关环评对象的信息和资料，从而最大限度地避免环境信息公开过程中的信息不对称现象。