政策审计的概念

关于政策审计的内涵，政策审计理论界仍没有形成权威的观点，笔者从政策审计与绩效审计、政策评估的区别以及审计署所给出的定义等三方面来理解政策审计的概念。

政策审计与绩效审计相区别。绩效审计在我国最早出现于2008年审计署颁布的《审计署2008—2012年审计工作发展规划》里，国内对政府绩效审计的定义一般以审计署科研所的定义较为权威，强调的是检查和评估的“3E”，即经济、效率、效能，但不少学者也认为简单的“3E”并不能作为评价绩效的唯一标准，还要包括其他实施目标的满足，如政策性目标，社会学目标、经营性目标。西方学者认为政策审计和绩效审计之间的关系存在两种：一是政策审计是隶属于绩效审计，即政策审计不能脱离绩效审计而单独存在；二是将政策审计作为独立的审计模式加以研究，认为由政府审计机关开展的政策审计可能会影响其独立性。笔者认为两者的关系在于政策审计既不隶属于绩效审计，在我国也不可能作为体制外独立的第三方审计机关而存在。绩效审计理论源于经济领域的投入产出模型，强调的是最小的投入获得最大的效益，政策审计则关注政策落实全过程，两者的评价标准和评价内容显然是不相同的，所以政策审计隶属于绩效审计不符合其理论内涵；同时，由于第三方中介机构发展不充分，政策评估缺乏部门外参与机制，所以政策审计只能是体制内的独立第三方而非完全独立的第三方评估机构。(https://www.daowen.com)

政策审计与政策评估相区别。大部分学者将政策审计和政策评估等同，虽然两者都强调对政策运行的一种反馈，政策审计和政策评估的内容也相似，但笔者认为政策审计和政策评估的主体和所强调的重点存在区别，政策评估是一定的机构根据一定的标准对公共政策的效果、效益、效率进行分析的政治行为，是公共政策运行的重要过程；政策评估的主体包括政党、行政、人大、立法和司法等机构，同时包含着非政府部门评估；但政策审计的主体主要是依靠于政府的审计部门进行。政策评估不仅需要考查政策预期目标是否实现，还考察对影响政策行为对外在环境的影响及非预期影响；而政策审计将视野投向更为广阔政策环境、政策过程的影响，更强调了政策审计反馈中监督、评价、建议、咨询的权力。

虽然审计署科研所研究报告中将公共政策审计定义为“国家审计机关在法定职权范围内，从形式、事实、价值三个维度，对公共政策、公共政策系统（政策主体、政策客体、政策环境）、公共政策过程（政策制定、政策执行、政策评估、政策终结等）和公共政策的结果及其影响进行的监督、评价、建议、咨询等审计活动”。从执行前的监督来看，政策审计能更好发挥免疫的功能，发挥政策的预防性功能，在了解政策的目标基础上，论证其合理性和可行性；从政策的形成过程来看，政策审计是政策的制定中理想化的政策的形成过程；从政策审计标准来看，邓恩提出了公共政策评估的效果、效率、充足性、公平性、反映灵敏性及适宜性标准，但在我国经常研究的标准更为广泛，但无论是国外的还是国内目前运用的审计标准，它们都存在着内在的契合性，其重点包含着政策的主体的目标、政策受众的反馈信息和审计机关的独立意见三个主体部分；从政策执行后关注政策的落实情况来看，政策审计重点关注经济性、效益型、效果性、回应型等，关注反馈信息的及时公开，是了解反馈意见后促进政策的再造过程。