两类政策文本的比较分析

目前我国从中央到地方均出台了关于党政干部问责的规范性文件，其中2009年中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》是专门针对党政官员不作为、不当作为、低效作为、乱作为导致重大事故发生实行的党政系统内部监督和追究的规定，而后各地出台的党内规范和行政规章均在该暂行规定为基础上制定。通过对相关文件的梳理，可以这样概括我国当前对于问责情形的规定：因决策失误、工作失职、滥用职权等造成重大损失或恶劣影响的，应追究党政领导干部的责任。

相对于问责的规范性文件的数量和制度建设的完善程度，干部容错免责的规范性文件的数量则相对较少，相关政策规定仍然只是部分地方的实践，中央也尚未出台全国性的干部容错规定，并未建立起对于干部改革创新领域的容错机制。通过对目前已经出台的各地关于干部容错制度出台的规范性文件的梳理，可以将目前对于干部容错免责的规定概括为干部在改革创新中未达预期效果或造成负面损失的（除重大安全责任事故和严重环境破坏、生态破坏责任事故外），属于因不可抗力因素导致或无失职行为的情形可以免于追究党政领导干部的责任。其中无失职行为必须同时符合法律、法规没有明令禁止的，符合中央大政方针和地方政府决策精神的，按照实际情况经过民主决策程序的，没有为自己、他人或单位谋取私利，利于改革创新和发展大局等条件。(https://www.daowen.com)

造成重大损失或恶劣影响是容错和问责的必要构成要件，当党员干部在改革创新过程中未达到预期效果，造成重大损失或恶劣影响时，到底应该追究其责任还是予以免责容错，这便是划分容错与问责的边界的逻辑出发点。通过对于问责和容错免责两类政策文本的比较可知，根据造成重大损失和恶劣影响的情形不同而采取不同的行动，界定容错和问责的边界主要包括以下几个方面的要素：干部创新改革的行为动机和意义、决策程序、出现重大损失和恶劣影响时的应对态度和措施、影响因素。具体来说，是看党员干部进行的改革创新是否符合中央大政方针和地方政府决策精神，是否出于公共利益、利于改革创新和发展大局，党员干部在改革创新过程中的决策制定和决策执行是否是根据实际情况、经过了民主科学的决策程序，党员干部是否主动承担责任并且挽回了全部损失、消除了负面影响，改革未达预期甚至造成重大损失和恶劣影响是否是由于不可抗因素导致。