一、引言

容错和问责是当前党和国家领导人重点关注的领域。十八大以来，习近平总书记多次强调“三个区分开来”，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。容错与问责也被写进2016年政府工作报告，国务院将“健全督查问责机制”“健全激励机制和容错纠错机制”作为2016年的政府工作重点之一，以“整肃庸政懒政怠政行为”“给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。

当前现实中确实存在着官员庸政、懒政、怠政的行为，这些行为严重影响社会经济发展，损害党员干部形象，并且随着改革进入深水区和反腐力度的加大，这些庸政、懒政、怠政的行为出现了新的变化。2015年下半年，在国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险和简政放权等重大政策举措实施落实情况，部署开展的第二次大督查中，24个省（区、市）共有249人因庸政、懒政、不作为等典型问题受到党纪政纪处分，其中涉及厅局级干部41人，县处级干部139人。与第一次问责7省59名干部相比，第二次问责面更广，问责干部人数更多。

事实上，自2003年“非典疫情”爆发之后，我国关于官员问责的实践已经展开，中央和地方陆续出台了一系列关于问责制的法规规章。我国学术界对于问责制的研究也随着问责的实践发展而不断发展，学术界对于问责制的研究主要集中于问责制的内涵界定、价值建构、运行状况及发展策略等四个方面。虽然学术界已经取得了一定的关于问责制的研究成果，但仍然存在内容狭窄、比较分析不足和学科交叉不深入等现实缺憾。(https://www.daowen.com)

与官员问责制丰富的理论与实践成果相比，干部容错的制度建设和学术研究则相对落后。本文中的“容错”是指对于在推进改革、工作创新中未能取得预期效果但免予追究相关人员的责任的思想和制度规定。建立容错机制的本质含义是坚持对官员失职行为进行责任追究的同时，允许官员推进改革过程中存在错误。容错是在推进改革创新背景下提出的新概念，制度建设尚不健全，学术研究更是关注不够，关于容错制的研究文献寥寥可数，并未形成完整的研究体系。然而学界对于容错已达成了一个共识，普遍认为建立容错机制对于推进改革创新具有重要意义，处理好容错与问责的关系是深化改革面临的重要问题。

因此，本文从行为动机、决策过程、社会影响及挽回程度角度、影响因素等四个方面就容错与问责进行探讨，以进一步厘清容错与问责的边界，从而推动相关法律法规的建立健全，为容错与问责制度上的完善提供依据，以解决官员不作为，激励官员干事创业、改革创新，促进政府效能的提升。本文对于容错与问责的探讨限于改革创新未达预期效果或造成负面影响和损失这一范围，在这一范围内相关人员的行为不可纳入容错范畴的即应当被问责，反之亦然。