军纪紊乱与国司贪污及勘解由使与交接仪式
无论是迁都还是征夷，都给百姓带来了繁重的劳役和赋税，这可以从三善清行、藤原绪嗣等人的奏章中看到。此外，当时官界风气污浊，京官怠慢、国司（地方官）贪腐，不知反省。这些社会状况，可以从桓武天皇频频颁发的告诫官员的圣旨中知晓。不过，圣旨是否得到了执行，这一点尚有存疑。
当时，上古时期“部民自治”的习俗尚未完全消亡，上级官员看待下级官员如同自己的奴仆，国郡司看待子民也是一样，对于他们的劳苦，毫无怜悯之心。有观点认为，在特定情况中，这种劳苦，是下级或下民刻意表现的对上级尽忠。
加上当时日本与隋唐建交，互有使臣往来，也有僧侣往来传道，这些使臣与僧侣将隋唐文化传到日本，功不可没。但凡事有利必有弊，好的东西进来了，必然也有坏的东西一起进来，近年来日本对欧美文化的吸收也是如此。不管隋朝也好，唐朝也罢，官场无不贪腐横行，史书中都有明确记载。日本的使臣见到这种状况之后，便将“官场便应如此”的观念带回了日本。于是，在从前的部民自治的余热之上，隋唐官场风气的流入，也成为当时日本官纪混乱的原因之一。
桓武天皇希望能肃清官场的不正之风，于是，屡下圣旨，《续日本纪》延历三年（784年）十月记载：
敕曰：如闻，比来京中盗贼稍多，掠物街路，放火人家，良由职司不能肃清，令彼凶徒生兹贼害。自今以后，宜作邻保检察非违，一如令条，其游食博戏之徒，不论荫赎，决杖一百；放火劫掠之类，不必拘法，惩以杀罚。勤加捉搦，遏绝奸宄[91]。
从中可以看到当时京城的民情。文中“游食博戏之徒”中，有的甚至出身于祖上有封荫的名门之家，由此也能看出当时世风之混乱。
《续日本纪》延历三年（784年）记载：
诏曰：民惟国本，本固国宁。民之所资，农桑是切。近来，诸国司等，厥政多僻，不愧抚道之乖方，惟恐侵渔之未巧，或广占林野，夺苍生之便要；或多营田园，妨黔黎之产业，百姓凋敝，职此之由，宜加禁制，惩革贪浊。自今以后，国司等，不得公廨田外更营水田，又不得私贪垦辟，侵百姓农桑地，如有违犯者，收获之实，垦辟之田，并皆没官，即解现任，科违敕之罪，云云。
延历三年（784年）十二月戊辰朔，庚辰，诏曰：山川薮泽之利，公私共之，具有令文。如闻：比来，或王臣家，及诸司、寺家，包并山林，独专其利。是而不禁，百姓何济？宜加禁制，公私共之，如有违犯者，科违敕之罪，所司阿纵，亦与同罪，云云。
从上述两则圣旨可以看出当时地方官在任上的作为。国司之类的官员，需要远离京城去偏远粗鄙的地方赴任，这是谁都不愿意的。所以他们要给自己找点慰藉，而他们能找到的慰藉，只有“货殖”（财物）这一点。于是，他们纷纷滥用民力，开垦私田，毫无顾忌；有的则把官田私有，用作“出举”，把“抚恤救助”放到第二位，一心收取高额利息，中饱私囊。前面圣旨中“惟恐侵渔之未巧”就是对这种风气的劝诫。
这些国司搜刮的“货殖”（财物），其实很难留给自己的子孙后代，多半在任满归京之时用来上下打点，贿赂京中上级官员，以求官运亨通。所谓的“私垦庄园”，多半是用在了这上面。
于是，地方成了所谓的财源地。了解了国司的所为并钦羡不已的，上至王臣诸司，下至出家僧侣。他们无不想尽办法，寻求机会，对于所辖地方的山林薮泽，但凡有利可图，便不择手段，据为己有，所以才有了之前那道圣旨。
不过，这些陋习并不是这个朝代才有的，而是古已有之，由来已久。而朝廷希望能肃清贪腐、正本清源，也不是一次两次了。但总是慢慢地就律法松弛、故态复萌，直到后来，也没有改善。
前文中说到的离京赴任的国司们，专注于一己私利，对于国家税收则疏于管理。《续日本纪》延历四年（785年）五月条记载：
贡进调庸，具著法式，（中略）凡顷年之间，诸国贡物，粗恶多不中用度。
不仅如此，《续日本纪》延历四年（785年）七月条中还有如下一份诏书：
夫正税者，国家之资，水旱之备也。而比年，国司苟贪利润，费用各众，官物减耗，仓廪不实。职此之由，宜自今以后，严加禁止，其国司，如有一人犯用，余官同坐，并解见任，永不叙用。赃物令共填纳，不在免死逢赦限，递相检察，勿为违犯。其郡司和许，亦同国司。
诏书中先是陈述了国郡司的罪行，然后令其矫正旧习弊病，其后是国司等任用及赏罚相关的制度。《续日本纪》延历五年（786年）还记载：
延历五年（786年）四月庚申朔，庚午，诏曰：“诸国所贡，庸调支度等物，每有未纳，交阙国用，积习稍久，为弊已深，良由国宰郡司递相怠慢，遂使物漏民间，用乏官库。又其莅政治民，多乖朝委，廉平称职，百不闻一。侵渔润身，十室而九。忝曰官司，岂合如此？宜量其状迹，随事贬黜。其政绩有闻，执掌无废者，亦当甄录，擢以显荣。所司宜详沙汰，明作条例奏闻。”
于是，太政官商量，奏其条例：“抚育有方，户口益增。劝课农桑，积实仓库。贡进杂物，依限送纳。肃清所部，盗贼不起。剖断合理，狱讼无冤。在职公平，立身清慎。且守且耕，军粮有储。边境清肃，城隍修理。若有国宰郡司，镇将边要等官，到任三年之内，政治灼然，当前二条以上者，五位以上者，量事进阶，六位以下者，擢以不次，授以五位。在官贪浊，处事不平。肆行奸猾，以求名誉。畋游无度，扰乱百姓。嗜酒沉湎，废阙公务。公节无闻，私斗日益。放任子弟，请托公行。逃失数多，克获数少。统摄失方，戍卒违命。若有同前群官，不务执掌，仍当前一条以上者，不限年之远近，解却现任。”云云。
诏书中“廉平称职，百不闻一。侵渔润身，十室而九”这一组对仗句，可以说完全描绘出了当时官场的实情。按照这份诏书，“太政官的议定”成为匡正时弊最关键的一点，但其人选是否得宜，却尚有存疑。延历五年（786年）六月又有诏书如下：
敕：抚育百姓，纠察部内，国郡官司同执掌也。然则国郡功过，共所预知。而顷年，有烧正仓，独罪郡司，不坐国司，事稍乖理，岂合法意？自今以后，宜夺国司等公廨，总填烧失官物。其郡司者，不在会赦之限。
这份诏书将以前对国司宽释的地方修正为共担责罚。诏书中提到的正仓被烧一事，《续日本纪》延历五年（786年）也有记载：
延历五年（786年）八月丁巳朔，甲子，敕曰：正仓被烧，未必由神（神灾，即雷电引发的失火之类），何等谱第之徒，害傍人（应为“番人”）而相烧；监主之司，避虚纳（虚报的粮草）以放火。自今以后，不论神灾人火，宜令当时国郡司填备之。云云。
后来，这项规定又修正为“依法根据实情进行裁决”。“正仓”，指的是保存正税的地方，以前对此并没有明确的规定。但这一年，桓武天皇下令，每郡必须要造土屋一间，此后，为了防止火势蔓延，延历十年（791年）二月，桓武天皇再次下诏：
诸国仓库，不可相接，一仓失火，合院烧尽。于是敕：自今以后，新造仓库，各相去十丈以上随处宽窄，量宜置之。
同时，桓武天皇命“健儿”[92]看守。
当时，桓武天皇还向畿内、七道派出巡察使，视察政绩。视察结果，可以参见《日本后纪》延历十八年（799年）十一月诏书：
敕：先遣问民苦使，采访政绩，（中略）以严黜陟。今阅使状，（中略）去延历十四年（795年）简差使者，（中略）虑彼自新，（中略）而慢法不悛，纵欲无厌，此而可原，孰不可免。其延历十五年（796年）以还，有犯国司以下，宜依法断，以惩将来。但犯佃田三町以下，及驱使兵士者特从宽宥。其（延历）十四年（795年）以往所犯，积习已久，卒难洗荡，宜事无轻重，一从原免。
从中可以看出，虽然桓武天皇多次下诏，但直到延历十四、十五年（795年到796年）之前，都没有得到很好的执行，正史中也没有相关的赏罚记载。不过，为了依照诏书匡正时弊，朝廷在延历十六年（797年）九月下达了勘解由使[93]的任命——命参议藤原内麻吕为长官，左大辨菅野真道为次官，式部大丞纪滨为判官（其下还有主典、使掌等，其人名已不可考。他们的工作内容在《职抄》《延喜式》里有记载。简单来说，就是会计审查地方的官员）。
“国解”就是辨别“解由状”合理与否的职位。“解由状”是指国司交接的时候，继任者签发的“税收、储藏等公物已全部收到，没有缺失”的证明。
之前，国司贪污成风，为了将公物据为己有，常常在职位交接时，不把现在所有的公物和从前任手里接收的公物如实交给继任者。根据规定，前任者就算任满离职，但如果不完成交接手续，就无法拿到“解由状”回京复命，而继任者虽然领职赴任，但若没有进行交接，也将无法开始执政——而这之间就会产生各种奸猾计策，前任者往往用“没有从前任手里收到过”，或者“水灾火灾损耗”等各种各样的名目填补漏洞，骗取“解由状”，让继任者苦不堪言。“解勘由使”这个职位始于何时并没有明确记载，可能就是从这时候开始的。后来，在延历二十二年（803年），朝廷制定了《交替式》，这是一份国司交接相关的法律条文。以上便是“国司戒饬”的概略。
不难想象，朝廷对于国司贪腐的遏制都做到了这个程度，那么对于大臣以下（也就是内官[94]）的训诫，必定会更加严格。不过，正史之中并没有相关记载，这也是有原因的。根据延历十年（791年）颁发的律令，以及当时朝中只有右大臣，左大臣之位空虚这两点来看，当时天皇亲政的程度应该是相当高的。