二、亲王任国

上野、常陆、上总三国改由亲王担任国司长官，并将“守”改为“大守”。上古时期将亲王、皇子派往远国赴任是为了弘扬国威。但在这个时期，将亲王派往各国，一是出于经济考虑，二是出于将藤原家女子所生皇族排挤出中央管理层的考虑。后来太宰府的长官太宰帅也是由亲王担任。被任命为国司或太宰帅的皇子，其实并没有前往当地赴任，而是仅仅带着官衔，继续住在京师。说得露骨一点，其实就是白拿俸禄。属国的管理，则由“介”担当，太宰府的管理则由“大贰”担当。所以这三国（上野、常陆、上总）的“介”俗称“守”，这种叫法经常能在物语小说里看到。

这三国大守的任职方式，后来影响到他们下面的介，以及其他各国的守。后来全都成了挂名的介、守。不过，皇孙一辈则开始真正奔赴各国，甚至担任介、守以下的职位，如桓武天皇的皇孙曾担任常陆大掾，清和天皇的皇孙曾担任武藏介，等等。

不过，上野、常陆、上总等国作为制衡虾夷地区的所在，太宰府作为与大唐及朝鲜半岛交往的门户，特地派亲王去这些地方担任长官，也是为了塑造国家的对外形象。

上野、常陆、上总三国与奥羽地区相连，共享坂东的富饶。太宰府则总管九州三岛，因与朝鲜半岛及大唐的贸易而获利颇丰。所以不仅皇孙，很多权贵之家的子弟也被派往这些地区。

于是，天长二年（825年），桓武天皇皇子葛原亲王上奏，请求将自己的子女赐姓“平朝臣”，并除去庶子“王”的封号。淳和天皇应允。其中，高见王之子平高望的子孙在坂东地区繁衍，被称为“坂东八平氏”。后来，嵯峨源氏、宇多源氏、村上源氏等蔓延到各地，也是出于同样的原因。

特别是桓武、嵯峨两位天皇，留下众多皇子皇女，需要大量俸禄，所以各国的殁官领（因罪除名的官员的封地，或者是死殁无主的田园，以及荒废不毛的土地等），大都成了这些皇子皇女的俸禄（领地）。因此，朝廷有时候会任命校田使，或者是派遣班田使等，勘察诸国田园。

随着迁都平安京、平定虾夷及国内（从京都前往地方）交通的发展，日本的国家经济开始趋于集中。