二、规范神领民户

多年来，神领民户一直过于泛滥。神领民户，指的是神宫和寺庙领地的农民，他们上缴的地租首先上贡给神宫（神职人员），然后缴纳给寺庙（僧人）。然而，随着佛法的兴起，神宫渐渐成了寺庙的隶属。农户的地租也变成先上贡寺庙，然后才到神宫。

宽平五年（893年），朝廷重新确认了神宫与寺庙的规格（级别）。而这些神领民户，一般都是抓回来的逃跑的官户。宽平五年（893年）纪伊国《解》中规定，该国封社（神社）十一所，应有封户二百三十二烟^[19]，正丁一千二百七十六人。这正好符合《式》中每户为五到六人的规定。

然而，现实中，神领民户的正丁达到了每户十五六人，甚至二三十人，而官户^[20]所有课丁的数量，则每户仅有一二人，或者一户根本没人。

朝廷检查其中缘故后发现，由于神领民户需要缴纳的税比较轻，而官户税收重，所以许多官户为了摆脱重税，宁愿成为税收轻的神领民户。而各地官府出于对神祇的忌惮，没有人敢纠正。

于是，宇多天皇下诏，命各国进行肃正。