一、僧界的滥荡
当时，给百姓造成负担的，除了国司的贪腐，便是僧侣了。佛教最初传到日本时，僧侣都是真正的信徒。但任何事物都是一样，随着它越来越繁荣昌盛，自然也会滋生出一些弊病。
从道镜开始，僧侣渐渐变得嚣张跋扈，戒律也被抛在一边，剃度出家只不过是他们躲避徭役的手段，建造寺庙也只是为了搜刮民脂，逃避税收，谋求私利。
于是，心怀私利的人，不管是官吏还是平民，与这些僧侣相勾结，表面上是将土地山林中最好的地段施舍给寺庙，而暗地里是把这些土地变成“寺院所有”，从而免于租调，将好处收入自己囊中，这样恶劣的风气在全国逐渐蔓延开来。
明明已经是殷富之家，却为何还要做出这样恶劣的行为呢？那些身为僧侣的人腐败起来，也并不逊色于俗世之人——这就是当时宗教界的真实状况。
桓武天皇洞悉了这恶劣的风气，一心想要整治。然而，积重难返，无法再回归清净。此时，新宗派应运而生，并得到桓武天皇的信赖。而之前的华严宗、法相宗、三论宗[103]等，则留存于平城旧京（奈良）——所以迁都平安京（京都）应该也有远离这些宗教和腐败僧侣的用意。
当时僧侣的状况，可以从《续日本纪》延历二年（783年）四月关于“得度”（剃度出家）的规定中知晓一二：
先是，去天平十三年（741年）二月敕：处分，每国造僧寺，必合有二十僧者，仍取精进练行，操履可称者度之。必须数岁之间，观彼志性始终无变，乃听入道。而国司等，不精试炼，每有死阙，妄令得度。至是敕，国分寺僧，死阙之替，宜以当土之僧，堪为法师者补之。自今以后，不得新度，仍先申阙状，待报施行。
对于国司之类的人来说，虽然没有经过严密修行是他们没能成为“精进练行，操履可称者”的一个原因，但事实上，他们很多只是为了私利，跟寺庙的僧侣勾结，让僧侣帮他们剃度。
《续日本纪》中还记载，同年，即延历二年（783年）六月，桓武天皇下诏：
延历二年（783年）六月丙午朔，乙卯，敕曰：京畿定额诸寺，其数有限。私自营作，先既立制，比来所司宽纵，曾不纠察。如经年代，无地不寺，宜严加禁断。自此以后，私立道场，及将田宅园地舍施并卖易与寺，主典以上，解却现任；自余不论荫赎，决杖八十。官司知而不禁者，亦与同罪。
连京畿之地，都有人违反国家规定，私自建寺，然后将田宅园地施入其中，更何况其他地区。而这些施舍的田宅园地，并不在京畿范围之内，多半在很远的地方。这些都是国司们私垦的土地，国司们为了避免土地被国家收租或没收，所以假装施舍给了寺庙。文中的“如经年代，无地不寺”，并不是由于国司们的宽纵，而正是他们一手造成的。所以朝廷才会下令，即使是有“荫赎”身份的人，也要“决杖八十”。
《续日本纪》延历二年（783年）十二月条还收录了以下诏书：
延历二年（783年）十二月戊申，先是，去天平胜宝三年（751年）九月，太政官符称：“丰富百姓，出举钱财，贫乏之民，宅地为质，至于迫征，自偿其质。既失本业，迸散他国，自今以后，皆悉禁止。若有契约，虽至偿期，犹任住居，令渐酬偿。”
至是，敕：“先有禁断，未曾惩革，而今京内诸寺，贪求利润，以宅充质，回利为本，非只纲维越法，抑亦官司阿容，何其为吏之道。辄违王宪，出尘之辈，更结俗网，宜其虽经多岁，勿过一倍。如有犯者，科违敕罪。”
之所以会导致“官司阿容”，显然是因国司默许平民将房屋抵押给寺庙而引起的。此外，还有国司、官员，将自己的钱财和稻谷委托给寺庙的僧侣，让他们拿出去“出举”（放贷盈利）（参见本章第四节“山川薮泽之诏”）。可见当时的僧侣，一边讲经念佛，一边却在追逐利益，徘徊俗世。
《续日本纪》延历四年（785年）记载了如下诏书：
延历四年（785年）五月乙未朔，乙未，敕曰：出家之人，本事行道，今见众僧，多乖法旨，或私定檀越，出入闾巷，或诬称佛验，诖误愚民。非惟比丘不慎教律，抑或是所司之不勤捉搦也。不加严禁，何整缁徒？至今以后，如有此类，摈出外国（指京畿地区以外），安置定额寺。
僧人原本应该安守寺内，修法行道，履行镇护国家的职责，专注修行。然而，随着寺门的兴盛，僧人们慢慢滋生了物欲，他们把在寺内专心清修看作迂腐愚昧，纷纷走街串巷，去俗世招揽信徒，谋求更加丰富的衣食。这份诏书虽然敦促国司勤加“捉搦”，但当时别说国司，连朝中大臣权贵都十分迷信佛教（可以参考藤原氏、橘氏等家族建造的氏寺），所以这份诏书到底有没有得到执行，也是一个疑问。其实不止这一份诏书，当时史书和律法书等记载的诏书都一样，尽管言辞明确，用语严肃，但多半都只是当时有效。从诏书中反复出现的“先既云云”“于今不悛”等字句就能看出来，这就是当时的不良习气。
虽然当时也有僧侣因为这份诏书被罚出京畿地区，但这样反倒更方便他们兜售佛法，招揽信徒，牟取利益，简直是遂了他们的心愿。其他僧人对此羡慕不已，也纷纷效仿，离开京城，去往各地兜售佛法。《续日本纪》延历十八年（799年）记载了以下诏书：
延历十八年（799年）六月甲戌朔，乙酉，敕：沙门擅去本寺，隐住山林，受人嘱托，或行邪法，如斯之徒，往往而在，国宪内教，同所不许。宜诸国司，巡检部内所有山林、精舍，并居住比丘优婆塞，具录言上。
文中所说的“邪法”到底是什么，史书中并没有详细的记载。应该是模仿役小角[104]之类的吧。僧人原本应该在寺庙内清修，但他们却混迹于俗世之间，招揽信徒。朝廷下旨禁止，他们竟然擅自离开寺庙，隐居山林，做一些不法之事。由此也可以看出当时的僧界有多混乱。
不过，冰冻三尺非一日之寒，这样的混乱也是天长日久积累起来的。凡事有利有弊，这也是社会的常态。随着佛法的兴盛，各个教派为了推崇自己的主张，博取世人的信仰（牟取利益），夸赞自己、贬损他人的风气日益盛行。为了获得更多支持，僧人们极尽所能，慢慢地就形成了这样的风气。
在前一封诏书颁发之后，通过夸赞自己贬损他人宣传自家教义的行为依然存在，于是，延历二十一年（802年），桓武天皇再次下诏：
三论、法相二宗，相争各专一门，彼此长短，若偏被抑，恐有衰微。
然而，实际上收效甚微。于是，延历二十二年（803年）桓武天皇又下诏：
缁徒不学三论，专崇法相，三论之学，殆以将绝，顷年有敕，二宗并行，得度者未有法制。自今以后，三论法相，各度五人，立为恒例。
延历二十三年（804年），桓武天皇又下诏：
敕：真如妙理，一味无二，然三论、法相，两宗菩萨，目击相诤，盖欲令后代学者，以竞此理，各深其业欤。如闻，诸寺学生，就三论者少，趣法相者多，遂使阿党凌夺，其道疏浅，宜年分度者，每年宗别五人为定。若当年无堪业者，缺而莫填。不得以此宗人补彼宗数。云云。（出自《日本后纪》等）
从中可以看出宗派间的竞争何其激烈。后来桓武天皇又下诏书：
敕：顷年诸国缁徒，多亏戒行，既污法教，先从摈出。然而，特降弘恕，厚优耆宿，其有改过者，听住本寺。又简智行可称，堪为人师者，擢任讲师，化导释侣。如闻：苟忝讲师，或事奸滥，诈称改过，未舍妻孥，此乃僧纲简择所失，国司阿容任意，违教慢法，莫过斯甚。宜有此类，一从摈却，其僧纲国司，犹不悛革，量情科贬。
从中也可以看出当时僧界的腐败。宗教这种东西，原本就有左右凡俗认知因果报应的能力，因此，国司在执法时，对待僧侣也比对待俗人更加宽宥。这样一来，法律无论规定得如何严明，都无法真正得到执行，这也是无可奈何的事情。